3.1.1 Dagens finansieringssystem
Dagens finansieringssystem for universiteter og høgskoler ble innført fra og med 2002 (se Boks 2 og kapittel 2.1). Bevilgningen tildeles som en rammebevilgning til hver institusjon, og er verken delt opp i kostnadsarter (lønn, drift, utstyr, bygg), eller i ulike komponenter til forskning, utdanning og formidling.
Hvor mye institusjonene bruker på forskningsrelatert virksomhet vil kunne variere mye mellom
institusjonene. Dette avhenger blant annet av tradisjoner ved lærestedet, stillingsstruktur, oppgaver15, fagsammensetning, tilgjengelige ressurser over basisbevilgningen eller eksterne finansieringskilder, samt interne prioriteringer.
Finansieringssystemet er ett av flere styringsvirkemidler og er satt sammen av deler som kombinerer kriteriene historiske tildelinger, prioriteringer i statsbudsjettet og resultatbasert uttelling på utvalgte indikatorer. Dagens rammebevilgning omfatter både langsiktige og strategiske midler – fastsatt på bakgrunn av særskilte prioriteringer over tid for de ulike institusjonene – og resultatbasert uttelling på
15 Eksempelvis museer.
utdannings- og forskningskomponenter. Ordningen skal stimulere til bedre resultater, og uttellingen skal være nøytral mellom institusjoner og fagområder. Uttellingen skal videre være basert på objektive og målbare kriterier. Det ligger en utfordring i at indikatorene måler kvantitative størrelser, samtidig som det er kvalitet man ønsker å oppnå. En annen utfordring ligger i at systemet skal brukes på alle fag og institusjoner.16
Uttellingen på forskningsincentivene beregnes på grunnlag av institusjonenes oppnådde resultater på følgende indikatorer: Doktorgradskandidater, Tildeling fra EUs rammeprogrammer for forskning og definerte randsoneaktiviteter knyttet til denne, Tildeling fra Norges forskningsråd og regionale forskningsfond, samt Vitenskapelig publisering. Det er en lukket budsjettramme, dvs. at høy uttelling ved en institusjon vil «gå på bekostning» av uttellingen ved en annen institusjon.
Utdanningsincentivene skal – kort fortalt – premiere institusjoner som gir utdanning av høy kvalitet, får studentene til å gjennomføre på normert tid, har god omstilling av institusjonenes kapasitet og stimulans av internasjonal studentutveksling. Utdanningsincentivene har en åpen budsjettramme for sektoren og er basert på oppnådde resultater. Hovedindikatoren er avlagte studiepoeng, mens en mindre indikator er knyttet til antall utvekslingsstudenter.17
Boks 2 Nettobudsjettering og rammebevilgning
Siden 2002 har norske universiteter og høgskoler vært nettobudsjettert og har mottatt en rammebevilgning direkte fra Kunnskapsdepartementet over et eget kapittel i statsbudsjettet. Størrelsen på rammebevilgningen til hver institusjon fastsettes av Stortinget i forbindelse med behandling av statsbudsjettet. Før dette var
lærestedene bruttobudsjettert. Endringen innebar også en overgang fra kontantprinsippet med kostnadsføring av alle inntekter i investeringsåret til regnskapsprinsippet med avskrivninger av investeringene over flere år. Fra detaljerte poster i egne lærestedskapitler fikk lærestedene fra 2003 en samlet rammebevilgning. Noe av hensikten med en slik endring var at lærestedene skulle stå friere mht hvordan de kostnadsførte sine inntekter.
I NOU 2011:6 heter det: Et åpnere forskningssystem: «Rammebevilgningen skal sikre en langsiktig og stabil finansiering, og samtidig ivareta særtrekk ved institusjonene og historiske prioriteringer. Noen av midlene kan rettes mot strategisk viktige områder når faglige og politiske hensyn taler for det, og kan være øremerket spesielle formål og/eller ha begrenset varighet. Eksempler på slike prioriteringer kan være midler til rekrutteringsstillinger, studieplasser, utstyr og prosesser for økt samarbeid, arbeidsdeling og faglig
konsentrasjon. Komponenten knyttet til langsiktige prioriteringer og strategiske midler utgjør i gjennomsnitt om lag 60 % av den samlede bevilgningen til institusjonene.»
Rammefinansieringen gir ifølge departementet et strategisk handlingsrom: «…ved at institusjonene selv har ansvar for å prioritere aktiviteter og områder de vil satse på for å medvirke til å nå sektormålene og egne virksomhetsmål. Den enkelte institusjon må vurdere i hvilken grad den benytter de nasjonale incentivene for utdanning og forskning i den interne fordelingen av midler. Videre må den enkelte institusjon vurdere om den har egne supplerende incentiver for å støtte opp under egne strategier.»(Fra Orientering om forslag til statsbudsjett 2014 for universiteter og høyskoler, Kunnskapsdepartementet 2014, s. 7.)
3.1.2 Kunnskapsdepartementets bevilgninger til UoH-sektoren
Tabell 3.1 gir en oversikt over Kunnskapsdepartementets totale bevilgninger til UoH-sektoren i perioden 2003–2014. Her inngår totale midler; både rammebevilgning og midler bevilget på bakgrunn av
resultatbasert tildeling. Tabellen er sortert etter størrelsen på bevilgningen i 2014. Læresteder vi ser nærmere på i denne kartleggingen er skravert med grått. For perioden sett under ett har det vært gjennomsnittlig årlig realvekst for alle læresteder med unntak av NVH (i perioden 2003-2013), Høgskolen i Narvik, Høgskolen i Finnmark (2003-2013), Høgskolen i Harstad og Høgskolen i Nesna.
16 Gabrielsen, T.S. m.fl (2007): Finansieringssystemet for universitets- og høyskolesektoren - teoretiske vurderinger. Rapport utarbeidet på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet.
17 Kunnskapsdepartementet 2014: s. 8.
Tabell 3.1 Rammebevilgning fra Kunnskapsdepartementet over Statsbudsjettet, løpende priser 2003-2014 etter lærested.1 Budsjettforslag. Mill. kr i løpende priser og gjennomsnittlig årlig realvekst 2003-2014.2
1 For UiT er Høgskolen i Tromsø regnet med alle år, UiS og UiA regnes som universiteter alle år. Fusjonerte læresteder som inngår i sitt nye lærested for 2014; HiBu og HiVe som HiBV, NVH og UMB som NMBU, HiFm i UiT – Norges arktiske universitet i 2014.
2 I beregningen av realvekst er det benyttet en veiet indeks for statlig FoU med 2010 som fastprisår. Indeksene for 2012, 2013 og 2014 er ikke endelige.
Kilde: St.prp.nr 1 for budsjettermin: 2003. Orientering om forslag til statsbudsjettet: 2005, 2007, 2009, 2011, 2013 og 2014.
Blant lærestedene i kartleggingen er det UiS og Høgskolen i Gjøvik som har hatt høyest vekst; begge læresteder har hatt en gjennomsnittlig årlig realvekst på 3,1 prosent. Veksten i bevilgningene til UiO, UiB og NMBU (UMB og NVH lagt sammen for alle år) er ganske lik; på årlig 0,7-0,9 prosent i perioden 2003-2014. Veksten ved NTNU har ligget noe høyere med 1,3 prosent årlig og UiT har ligget enda høyere med 2,3 prosent. Høgskolen i Narvik har hatt en realnedgang i bevilgningene i perioden på -0,9 prosent. Det har i perioden vært flere fusjoner, slik det fremgår av tabellens fotnote, dette kan ha påvirket budsjettene i en oppbyggingsfase, men tabellen gir en oversikt over makrotallene.
Tabell 3.2 Bevilgninger over Kunnskapsdepartementets budsjett, basis og resultatuttelling for utvalgte institusjoner 2005-2014. 1000 kr.
Lærested Utd.incentiv RBO forskning
Basis/
1 Andel av institusjonens bevilgning fra KD.
Kilde: Kunnskapsdepartementet. Fra 2003 til 2009 inkluderer RBO-tallene (forskningsincentivene) de strategiske
forskningsbevilgninger (dvs. rekrutteringsstillinger). Disse midlene/rekrutteringsstillingene er fra 2010 inkludert i basis/langsiktig ramme. Dette innebærer at RBO-tallene for 2005 ikke er sammenliknbare med tallene for 2011 og 2014.
Tabellen 3.2 viser hvordan grunnlaget for totalrammen fra KD er fordelt på langsiktig rammefinansiering (basis), resultatbasert finansiering via utdanningsincentivene, og forskningsincentivene (RBO). Tabellen dekker årene 2005, 2011 og 2014 for de åtte utvalgte institusjonene. I Tabell V 3 i vedlegg 2 er også tall for 2009 og 2012 inkludert.
RBO utgjør en mindre andel ved mindre læresteder med lavere forskningsintensitet. Andelen RBO har gått ned for alle de inkluderte lærestedene, betydelig for alle de største institusjonene. Tallene er imidlertid ikke sammenliknbare over tid: endringene henger sammen med hvor rekrutteringsstillingene er plassert (se note til tabellen). For de årene vi har sammenliknbare tall er det små endringer. Også andelen av bevilgningen som er basert på utdanningsincentivene har vært forholdsvis stabil. Andelen er mest redusert for UiO (minus 2 prosentpoeng), og mest økt ved Høgskolen i Gjøvik (6,7 prosentpoeng).
Når det gjelder prosentvis endring i uttellingen på de ulike elementene, ser vi at alle de åtte
institusjonene har økt uttelling på utdanningsincentivene (36 til 144 prosent nominell vekst fra 2005 til 2014). Når det gjelder basiskomponenten/langsiktig ramme har alle lærestedene en økning. Den største
institusjonen – UiO – har hatt den høyeste veksten (94 prosent), mens den minste – HiN – har hatt lavest vekst (40 prosent). Deler av dette er imidlertid knyttet til at rekrutteringsstillingene er flyttet til denne komponenten. (Merk for øvrig at tallene avviker fra tallene i Tabell 3.1: Tabell 3.2 viser nominell vekst fra 2005 til 2014, mens Tabell 3.1 viser realvekst fra 2003 til 2014).