A outra etapa do programa “Mais Médicos” consiste na pré-seleção dos municípios para novos cursos e investimentos no SUS. O último edital publicado a este respeito é o edital nº 1 de abril de 2015500.
Sobre esta etapa, ao Ministro de Estado da Educação caberá dispor sobre: i) a pré-seleção dos municípios para a autorização de funcionamento de cursos de medicina, após ser ouvido o Ministério da Saúde; ii) os procedimentos para a celebração do termo de adesão ao chamamento público pelos gestores locais do SUS; iii) sobre os critérios para a autorização de funcionamento de instituição de educação superior privada especializada em cursos na área de saúde; iv) os critérios do edital de seleção de propostas para obtenção de autorização de funcionamento de curso de Medicina; e v) a periodicidade e metodologia dos procedimentos avaliatórios necessários ao acompanhamento e monitoramento da execução da proposta vencedora do chamamento público.
Uma das questões a ser levantada neste ponto é se teria a União competência para reorganizar os cursos superiores de medicina no país, selecionando os municípios em que tais cursos serão abertos. E a resposta é positiva.
Com efeito, o artigo 22 inciso XXIV da Constituição afirma que compete privativamente à União legislar sobre diretrizes e bases da educação nacional. Compete ainda à União Federal, conforme artigo 211, parágrafo primeiro da Constituição, organizar o sistema federal de ensino501.
Segundo José Afonso da Silva (2006), a primeira previsão, a do artigo 22, permite que a União realize a estipulação de normas gerais sobre a educação nacional. Já a segunda previsão, a do artigo 211, atribui à União a tarefa de:
[...] organizar o sistema federal de ensino, elaborar o plano nacional de educação em colaboração com os Estados, Distrito Federal e Municípios (art. 214); organizar, manter e desenvolver os órgãos e instituições oficiais do sistema federal de ensino e os dos Territórios e o financiamento das instituições federais do ensino público, a coordenação da política nacional de educação, a articulação dos diferentes níveis e sistemas, o exercício de função normativa, redistributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais; autorizar, reconhecer, credenciar, supervisionar e avaliar os cursos das instituições de educação superior e os estabelecimentos do seu sistema de ensino; garantir a equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos
500 BRASIL. Ministério da Educação. Edital 1º de abril de 2015. Disponível em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=17248-edital-n-1-2015-2- edital-de-municipios-programa-mais-medicos&category_slug=abril-2015-pdf&Itemid=30192>. Acesso em: 4 dez. 2015.
501 GENTIL, Maurício. O polêmico programa “Mais Médicos”: Parte II. Disponível em:
Estados, Distrito Federal e Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória [...]502.
Portanto, está mais do que claro que a reordenação dos cursos de medicina no país é de competência da União, que pode organizar o sistema federal de ensino para atender melhor os anseios da população. Daí porque não há qualquer exorbitância da competência da União Federal quando seleciona os municípios para a abertura dos novos cursos de medicina.
Vale destacar ainda que essa ação ainda se coaduna com o princípio da redução das desigualdades sociais e regionais previsto tanto no artigo 3º, inciso III da Constituição, como um dos objetivos da República Federativa do Brasil, como um princípio-fim da ordem econômica, contido no artigo 170, inciso VII da Constituição. Isto porque, conforme analisado em capítulos anteriores, a via de implementação do referido princípio é a realização pelo Estado de incentivos fiscais e políticas públicas destinadas a trazer maior igualdade a diversas regiões do país.
Assim, ao selecionar os municípios que necessitam de cursos e profissionais de medicina, o Estado tenta atuar de forma cirúrgica para equilibrar a distribuição dos serviços públicos essenciais, levando investimentos a regiões mais inóspitas.
Nesse sentido, direcionando os critérios a serem observados pelo Ministro de Estado da Educação, a Lei nº. 12.871 de 2013 afirma que para a pré-seleção dos municípios, onde deverão ser abertos novos cursos de medicina, será necessário observar alguns requisitos, dentre os quais se inclui a relevância social da oferta do curso de medicina naquela região. Cabe então indagar quais seriam os requisitos que qualificariam o município para a oferta do curso de medicina.
O parágrafo 7º, inciso II do artigo 3º e o artigo 3º da Portaria Normativa nº 13 de 2013 do Ministério da Educação esmiúçam o que significa esta relevância social, ao afirmar que ela será averiguada por meio de indicadores demográficos, sociais, econômicos relativos à oferta de serviços de saúde, incluindo-se neste conceito informações que apontem: i) a relação do número de médicos a cada mil habitantes, ou seja, a demanda social região, microrregião e unidade da federação em que é ministrado o curso; ii) a demanda social por vagas de graduação em medicina na unidade da federação na qual se instalará o curso, o respectivo número de vagas de curso por dez mil habitantes; iii) o impacto esperado com a ampliação do acesso à educação na região de saúde, microrregião e unidade da federação na qual se instalará o curso; iv) a exposição sobre a rede de cursos equivalentes de nível superior,
sejam públicos e privados, relativos à área da saúde, ambulatoriais e hospitalares e de programas de residência em funcionamento na região; v) a articulação com a necessidade de outros cursos na área de saúde; vi) a coerência com as políticas públicas e a inclusão do curso em programa de extensão que atenda à população carente da cidade e da região, microrregião e unidade da federação em que a instituição se localiza.
Um olhar desatento poderia entender este critério como uma novidade, contudo, a Portaria Normativa nº 2, de fevereiro de 2013, do Ministério da Educação, anterior à Lei nº. 12.871 de 2013 e até mesmo à Medida Provisória nº. 621, já previa a necessidade da Instituição de Ensino Superior (IES) apresentar, no ato do pedido de autorização do curso de medicina, um demonstrativo técnico que fundamente a relevância social da implantação do curso, considerando: a) a demanda social por profissionais médicos na região de saúde do curso; b) o impacto esperado com a ampliação do acesso à educação superior na região do curso; c) a articulação com outros cursos na área de saúde, inclusive ofertados pela própria IES, existentes na região de saúde do curso e; finalmente, d) a coerência com as políticas públicas de saúde (artigo 2º, inciso I).
Será necessário averiguar ainda, no município escolhido, se existem redes de atenção à saúde do SUS, equipamentos públicos adequados e suficientes para a oferta do curso de medicina, o que inclui, no mínimo, as chamadas “portas de entrada da saúde” (artigo 9º do Decreto Federal nº. 7.508 de 2011), ou seja, os serviços, ações e programas de atenção básica, urgência e emergência, atenção psicossocial, atenção ambulatorial especializada e hospitalar e, por fim, vigilância em saúde.
Mas a iniciativa para a instalação do curso de medicina não será apenas baseada em ato do Ministro de Estado da Educação, como se fosse uma via de mão única. Isto porque o gestor local do SUS deverá se comprometer, como prevê o parágrafo 2º do artigo 3º a fornecer a instituição de educação superior vencedora do chamamento público, por meio de contrapartida a ser disciplinada por ato do próprio Ministro de Estado da Educação, a estrutura de serviços, ações e programas de saúde necessários para a sua implantação e funcionamento. O mesmo poderá ser exigido de gestores do SUS de municípios integrantes da região de saúde na qual o município sede de oferta do curso se insere (parágrafo 2º do artigo 5º da Portaria Normativa nº 13 de 2013 do Ministério da Educação).
Neste ponto, se verifica que a ideia do programa não seria apenas a proliferação de médicos, mas também o incentivo na melhoria das condições do SUS nas mais diversas regiões do país, em especial no que tange à atenção básica. E este requisito trazido
pela lei tem sido observado pelo programa, como se observa pelo Edital nº 1 de 2015 do Ministério da Educação:
[...] 2.2 Em obediência ao art. 1º, inciso I, da Lei nº. 12.871, de 2013, e visando corrigir assimetrias regionais concernentes à proporção de médicos por habitantes, o perfil dos municípios pré-selecionados prevê o atendimento cumulativo aos seguintes critérios: [...]
VII – estão localizados em região de saúde que apresenta estrutura de equipamentos públicos, cenários de atenção na rede e programas de saúde adequados para comportar a oferta de curso de graduação em medicina, conforme os critérios previstos no art. 3º deste Edital.
[...]
3.2 Etapa de verificação in loco
3.2.1 Consiste na análise da estrutura de equipamentos públicos, cenários de atenção na rede e programas de saúde existentes e disponíveis nos municípios e na região de saúde, por meio de visita a ser realizada por comissões de especialistas designadas pela SERES.
3.2.2 Na verificação in loco, será observado se o município pré-selecionado atende aos seguintes critérios:
a) número de leitos do SUS disponíveis por aluno, em quantidade igual ou maior a cinco, tendo em vista a abertura de turmas com, no mínimo, cinquenta alunos; b) número de alunos por Equipe de Atenção Básica – EAB menor ou igual a três, tendo em vista a abertura de turmas, com, no mínimo, cinquenta alunos;
c) existência de leitos de urgência e emergência ou Pronto Socorro;
d) existência de, pelo menos, três Programas de Residência Médica nas especialidades prioritárias, preferencialmente em Medicina Geral de Família e Comunidade;
e) adesão pelo município ao Programa Nacional de Melhoria ao Acesso e da Qualidade na Atenção Básica (PMAQ), do MS;
f) existência de Centro de Atenção Psicossocial (CAPS); e
g) existência de hospital de ensino ou unidade hospitalar com mais de 80 (oitenta) leitos, com potencial para hospital de ensino, conforme legislação de regência.503
Em outras palavras, a lei prevê uma ação conjunta tanto do Ministério da Educação e do Ministério da Saúde, como do gestor local do SUS e da instituição de educação superior vencedora do chamamento público. Em contrapartida, o termo de adesão poderá prever para as redes de atenção à saúde do SUS investimentos, os quais ficarão a cargo da instituição superior vencedora do chamamento público, e que serão necessários para a estruturação dos serviços, ações e programas de saúde para a implantação e funcionamento do curso de graduação em medicina (parágrafo 3º do artigo 5º da Portaria Normativa nº 13, de 2013, do Ministério da Educação).
Vale destacar também que a Lei nº. 12.871 de 2013, no artigo 12, prevê a possibilidade da instituição de educação superior que ofertar o curso pactuar um Contrato Organizativo da Ação Pública Ensino-Saúde com os Secretários Municipais e Estaduais de
503 BRASIL. Ministério da Educação. Edital nº. 1 de 1 de abril de 2015. Disponível em:
<http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=17248-edital-n-1-2015-2- edital-de-municipios-programa-mais-medicos&category_slug=abril-2015-pdf&Itemid=30192>. Acesso em 11 nov. 2015.
Saúde, na qualidade de gestores. Esse instrumento terá por escopo a viabilização da reordenação da oferta de cursos de medicina e de vagas de residência médica, além da estrutura de serviços de saúde para que seja oferecido campo de prática suficiente e de qualidade. A lei deixa claro que esse instrumento servirá também para garantir a integração ensino-serviço na área da atenção básica.
Muito embora inicialmente o artigo 12 faça parecer que esta pactuação seria uma faculdade da instituição de ensino superior e do gestor do SUS, o parágrafo 3º deixa claro que caberá aos Ministérios da Educação e da Saúde coordenar as ações necessárias para assegurar os Contratos Organizativos da Ação Pública Ensino-Saúde. Isto demonstra, portanto, que este contrato não seria uma faculdade e sim um instrumento necessário a ser assegurado pelo Estado.
O parágrafo 7º do artigo 3º completa a exposição acima ao afirmar que para a autorização do curso deverão ser observados os seguintes critérios de qualidade: i) se há infraestrutura adequada, incluindo-se nesse conceito bibliotecas, laboratórios, ambulatórios, salas de aula equipadas com recursos didático-pedagógicos e técnicos especializados, equipamentos especiais e de informática e outras instalações indispensáveis à formação dos estudantes de Medicina; ii) se há acesso a serviços de saúde, clínicas ou hospitais com as especialidades básicas indispensáveis à formação dos alunos; iii) se há metas para corpo docente em regime de tempo integral e para corpo docente com titulação acadêmica de mestrado ou doutorado e; finalmente iv) se há corpo docente e técnico com capacidade para desenvolver pesquisa de boa qualidade, nas áreas curriculares em questão, aferida por publicações científicas.
Além do mais, o artigo 4º da Portaria Normativa nº 13, de 2013, do Ministério da Educação ainda traz outros critérios de verificação da estrutura e equipamentos necessários à autorização do curso de medicina, ao afirmar que a estrutura de equipamentos públicos e programas de saúde existentes e disponíveis no município de oferta do curso, deverá observar: a) o número de leitos disponíveis SUS por aluno maior ou igual a 5; b) número de alunos por equipe de atenção básica menor ou igual a 3; c) existência de leitos de urgência e emergência ou pronto-socorro; d) grau de comprometimento dos leitos do SUS para utilização acadêmica; e) existência de pelo menos 3 programas de residência médica nas especialidades prioritárias; f) adesão pelo município ao Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade na Atenção Básica (PMAQ); g) existência de Centro de Atenção Psicossocial (CAPS); h) hospital de ensino ou unidade hospitalar com potencial para hospital de ensino, de acordo com
a legislação de regência e; por fim i) existência de hospital com mais de 100 leitos exclusivos para o curso.
Para tanto, o parágrafo 2º do artigo 30 afirma que o SUS terá o prazo de 5 (cinco) anos para dotar as unidades básicas de saúde com qualidade de equipamentos e infraestrutura, a serem definidas nos planos plurianuais. Além disso, o parágrafo 3º do mesmo artigo afirma que as despesas dos projetos e programas que prevê a lei poderão ser contabilizadas à conta de dotações orçamentárias destinadas aos Ministérios da Educação, da Defesa e da Saúde, consignadas no orçamento geral da União.
Mas do mesmo modo que a relevância social, a exigência de estrutura e equipamentos do SUS, trazida pela Lei nº. 12.871, também não é uma novidade. Antes da referida norma, para a autorização do curso de medicina, essa estrutura também era uma exigência da Portaria Normativa nº 2, de fevereiro de 2013, do Ministério da Educação, que exigia no artigo 2º inciso II e III uma série de requisitos a serem cumpridos pela instituição de ensino superior, tais como:
[...] II - Memorial do curso, contendo: a) quantidade de vagas a ser ofertada;
b) cópia do ato autorizativo de credenciamento ou de recredenciamento da IES; c) descritivo técnico relativo às instalações físicas do curso, em especial, laboratórios e bibliotecas;
d) titulação e experiência profissional do corpo docente e coordenador do curso; e) comprovação da utilização de metodologias ativas na formação médica dos estudantes;
f) demonstração da integração do curso com a gestão local e regional do Sistema Único de Saúde - SUS;
g) existência e caracterização de Hospital de Ensino próprio, se for o caso;
h) relação entre vagas ofertadas pelo curso de medicina e a quantidade de leitos – conveniados ou próprios - com maioria de atendimentos pelo SUS, preferencialmente superior a sessenta por cento dos leitos;
i) dados absolutos e percentuais relativos à realização do internato ou estágio médico por estudantes de graduação em medicina na cidade de oferta do curso; e
j) relação de programa de residência médica autorizado pela Comissão Nacional de Residência Médica (CNRM).
III - comprovação da disponibilidade de Hospital de Ensino, próprio ou conveniado, conforme legislação em vigor, com maioria de atendimentos pelo SUS;
[...] Seção III
Dos requisitos referentes à estrutura de Equipamentos Públicos e Programas de Saúde no município de oferta do curso
Art. 5o A análise do pedido de autorização do curso observará, necessariamente, a estrutura de equipamentos públicos e programas de saúde existentes e disponíveis no município de oferta do curso.
§ 1o A análise mencionada no caput, relativa ao município de oferta do curso, considerará os seguintes critérios:
a) número de leitos disponíveis por aluno maior ou igual a cinco; b) número de alunos por equipe de atenção básica maior ou igual a três; c) existência de leitos de urgência e emergência ou Pronto Socorro; d) grau de comprometimento dos leitos do SUS para utilização acadêmica;
e) existência de pelo menos três Programas de Residência Médica nas especialidades prioritárias;
f) adesão pelo município ao Programa Nacional de Melhoria do Acesso e da Qualidade na Atenção Básica - PMAQ;
g) existência de Centro de Atenção Psicossocial - CAPS; h) existência de vínculo com hospital de ensino; e
i) existência de hospital com mais de cem leitos exclusivos para o curso.
§ 2o O não atendimento dos critérios listados nas alíneas ‘a’, ‘b’, ‘c’ e ‘d’ ensejará o indeferimento do pedido, independentemente de visita de avaliação in loco.
[...]504
É preciso destacar que o parágrafo 3º do artigo 4º da Portaria Normativa nº 13, de 2013, do Ministério da Educação esclarece que tais informações necessárias para a avaliação da estrutura e equipamentos do SUS do município interessado serão apresentadas pela Secretaria de Gestão do Trabalho e Educação em Saúde, do Ministério da Saúde, após solicitação da SERES.
Note-se ainda que o parágrafo 7º do artigo 3º da Lei nº 12.871 de 2013 trata da existência de equipamentos e estrutura do SUS tanto para fins de autorização, quanto para fins de renovação da autorização do curso. Em outras palavras, não possuindo o município a estrutura necessária para ofertar ao curso de medicina a prática e os ensinamentos adequados, o curso já existente poderá não ter sua autorização renovada.
Outrossim, o Ministério da Educação, sem prejuízo da celebração de termo de adesão com os gestores do SUS, da verificação da relevância social do curso e da existência de equipamentos e da estrutura adequada no SUS, deverá ainda tratar sobre o processo de autorização de cursos de medicina em unidades hospitalares que: a) possuam certificação como hospitais de ensino; b) possuam residência médica em no mínimo 10 (dez) especialidades; ou c) mantenham processo permanente de avaliação e certificação da qualidade de seus serviços.
Como se observa pelo que foi exposto acima, em especial pela comparação entre a Portaria Normativa nº 40 de 2007 e da Portaria Normativa nº 02 SERES de 2013, ambas do Ministério da Educação, com a Lei nº 12.871 de 2013 e a Portaria Normativa 13 de 2013, do Ministério da Educação, a norma atual que rege a abertura dos cursos de medicina deu maior ativismo ao Estado e à gestão do SUS na ampliação das vagas ofertadas para estudantes.
Ao que parece, o foco é mesmo, isto é, a abertura de cursos de medicina em regiões, microrregiões e unidades da federão onde há pouca oferta de médicos. No processo
504 BRASIL. Ministério da Educação. Portaria Normativa nº 2, 4 de fevereiro de 2013. Disponível em: <
http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=13280-portaria-normativa- 2-2013-seres-pdf&category_slug=junho-2013-pdf&Itemid=30192>. Acesso em: 2 nov. 2015.
desta abertura, deve ser criada uma integração com o SUS para também ampliar a oferta de serviços na área da saúde pública.
O que muda basicamente é a forma de autorização dos cursos de medicina, que deverá ser precedida de uma a pré-seleção dos municípios, após ser ouvido o Ministério da Saúde, com a celebração de um termo de adesão ao chamamento público pelos gestores locais do SUS e a abertura de um edital de seleção de propostas para os interessados na obtenção de autorização de funcionamento de curso de Medicina.
Contudo, não se pode ignorar o fato de que, mais de dois anos após o início do programa, pululam notícias sobre a falta de estrutura para a atuação dos médicos, mesmo após a análise de todos os requisitos expostos no chamamento público dos municípios