Del 2: Historien om ZEN pilotprosjektet i Steinkjer

Presente em todas as unidades da federação, Distrito federal e em todos 5.565 municípios brasileiros, o PBF prioriza o atendimento do público mais pobre, com renda mensal per capita de até R$140,00, para o recebimento da transferência monetária por meio da sua inclusão na base de dados do Cadastro Único. Conforme a composição familiar e respectiva renda per capita, os benefícios podem variar de R$ 32,00 a R$ 306,008

8 _{Maiores detalhes sobre a composição dos benefícios estão em:}

concentradas na Região Nordeste (50,9%) e Sudeste (24,7%).Nas demais regiões os percentuais são: 5,8% no Centro-Oeste, 8% no Sul e 10,6%, no Norte do país.

Sua atuação se dá por meio de três dimensões – transferência de renda, acompanhamento de condicionalidades e articulação de programas complementares – as quais se propõem a enfrentar aspectos multidimensionais da pobreza, garantindo, respectivamente, o acesso à renda, aos serviços sociais básicos e a ações de desenvolvimento das capacidades das famílias para superação da condição de vulnerabilidade.

Todas as famílias beneficiárias devem ser acompanhadas pelas áreas de saúde, educação e assistência social no âmbito das condicionalidades, em uma perspectiva de reforçar o direito de acesso a essas políticas universais. Segundo o MDS, as condicionalidades são os compromissos assumidos tanto pelas famílias beneficiárias do Bolsa Família quanto pelo poder público para ampliar o acesso das mesmas a seus direitos sociais básicos. Dessa forma, se por um lado as famílias devem assumir e cumprir esses compromissos para continuar recebendo o benefício, por outro as condicionalidades responsabilizam o poder público pela oferta dos serviços sociais.

A gestão das condicionalidades foi regulamentada pela Portaria GM/MDS nº 551, de 9 de novembro de 2005 e revista, em 2008, por meio da Portaria GM/MDS nº 321, de 29 de setembro de 2008. Segundo tais regulamentos, os efeitos do descumprimento das condicionalidades vão desde a advertência da família9

O poder público deve identificar os motivos do não cumprimento das condicionalidades. A partir daí, são implementadas ações de acompanhamento das

, passando pelo bloqueio e pela suspensão do benefício, podendo chegar ao cancelamento, conforme indicado:

1º descumprimento – a família receberá apenas uma advertência, que não afeta ou altera o recebimento do benefício;

2º descumprimento – a família terá seu benefício bloqueado por 30 dias, mas receberá acumulado no mês seguinte;

3º descumprimento – o benefício da família será suspenso por 60 dias;

4º descumprimento – o benefício da família será novamente suspenso por 60 dias. Nesses dois períodos de suspensão, a família ficará sem receber o benefício;

5º descumprimento – a família terá o benefício cancelado.

9 _{Essa ocorrência é comunicada às famílias, por meio de notificação por escrito aos respectivos} responsáveis legais.

famílias em descumprimento, consideradas em situação de maior vulnerabilidade social. A família que encontra dificuldades em cumprir as condicionalidades deve, além de buscar orientações com o gestor municipal do Bolsa Família, procurar o Centro de Referência de Assistência Social (Cras), o Centro de Referência Especializada de Assistência Social (Creas) ou a equipe de assistência social do município. O objetivo é auxiliar a família a superar as dificuldades enfrentadas.

No acompanhamento das condicionalidades evidenciam-se interfaces da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc), responsável pela coordenação do PBF, com a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) – ambas do Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) – e com os Ministérios da Saúde (MS) e da Educação (MEC). Esse processo demanda intensa coordenação intersetorial e intergovernamental, já que deve ser replicado em todos os níveis de governo com as devidas adequações de escopo das atribuições. MDS, MEC e MS são corresponsáveis por essa condução e precisam sensibilizar, pactuar e mobilizar seus sistemas de políticas públicas para essa atividade.

O enfrentamento da pobreza, em todas as suas dimensões, pode ser potencializado pela articulação entre as informações sobre a situação socioeconômica das famílias do PBF contidas no Cadastro Único e as informações sobre o atendimento dessas mesmas famílias no âmbito das políticas de saúde, educação e assistência social. Esta articulação é feita por meio do Sistema de Condicionalidades (Sicon), o qual atua mediante a interoperabilidade entre os sistemas de informação das referidas políticas (‘Cadastro Único’, ‘Sistema Presença/MEC’ e ‘Sistema de Gestão do PBF na Saúde’), com grande volume de troca de informações das respectivas ações realizadas com o público do PBF nos três níveis de governo (BRASIL, 2011c).

Criado em 2008, o Sicon é uma ferramenta de gestão intersetorial para uso dos gestores do PBF, sobretudo municipais, a qual disponibiliza informações individualizadas e territorializadas. Esse sistema confere ao gestor municipal maior autonomia e responsabilidade na gestão de condicionalidades do PBF, permitindo, dentre outras ações, realizar consultas sobre o histórico de condicionalidades das famílias, obter relatórios analíticos com listas de famílias em situação de descumprimento, registrar decisões sobre os recursos dos beneficiários que discordarem dos efeitos decorrentes do descumprimento, acompanhar famílias nessa situação e, inclusive, suspender os efeitos do descumprimento sobre os seus benefícios (BRASIL, 2011c).

A concepção das condicionalidades como reforço do acesso a direitos, e não como instrumento de punição das famílias, não estava clara no desenho inicial do Programa. Segundo a ex-Secretária Nacional de Renda de Cidadania, ela foi sendo elaborada junto com os parceiros de modo a conferir um sentido construtivo dessa dimensão do PBF em nosso sistema de proteção social:

Foi por isso que fizemos todo um processo de repercussão longa, a gente veio tentando criar meios de fazer com que essas informações tivessem um fluxo e contra-fluxo tanto do MS quanto do MEC, com o mapeamento dos motivos do não atendimento..., e aí ficou clara a questão da ausência dos serviços, então acho que a lógica da gente garantir que o Programa fosse um instrumento importante para garantir acesso aos direitos sociais básicos também veio um pouco na discussão à luz do que é um processo de condicionalidades, se é de fato a questão da responsabilização das famílias, ou a responsabilização do poder público, ou as duas coisas. (ex-Secretária Nacional de Renda de Cidadania/MDS)

O PBF articula ainda programas complementares, entendidos como ações que instrumentalizam ou permitem às famílias o desenvolvimento de ativos ou capacidades geradoras de renda, possuindo papel fundamental para a efetiva superação da pobreza, ainda que sem assegurar sua inserção no mercado formal de trabalho. Nesta dimensão todos os níveis de governo assumem o compromisso pela priorização e convergência desse tipo de programas para as famílias beneficiárias do Bolsa Família, a partir de articulação intersetorial.

Outro ator importante na gestão do PBF é a Caixa Econômica Federal (Caixa), banco público que atua como Agente Operador responsável pelo pagamento da transferência de renda diretamente às famílias beneficiárias, sem a intermediação das esferas subnacionais. A Caixa tem papel estratégico no desenvolvimento e manutenção do Cadastro Único e é responsável pela logística de benefícios, a qual envolve emissão e entrega dos cartões magnéticos, manutenção da rede de pagamentos e do sistema de gestão de benefícios operado pelos gestores do Programa. Desempenha ainda papel importante no apoio aos municípios, principalmente nas questões de ordem tecnológica que afetam seus sistemas de informação.

A gestão do PBF vem sendo construída a partir de um elevado grau de interface entre União e municípios. Enquanto a União financia e regulamenta o Programa, grande parte das ações operacionais de implementação está localizada no nível municipal. As famílias beneficiárias estão em todos os 5.565 municípios e Distrito Federal, devendo ser atendidas e acompanhadas pelos órgãos locais. O cadastramento, a gestão de

benefícios, assim como a prestação dos serviços básicos de saúde, educação e assistência social e articulação de programas complementares ocorrem nos municípios, a partir da oferta do poder local.

A interface com os governos estaduais, além de mais recente, é mais restrita. Os estados participam da gestão do PBF com a função de apoiar os municípios, principalmente os menores e menos estruturados, com suporte tecnológico e capacitação. Embora não atuem diretamente na execução do Programa, a vocação dos governos estaduais para mobilização dos municípios que estão no seu território, bem como para o monitoramento das ações que são realizadas, tem colocado esse nível de governo como um ator de grande relevância para o PBF na medida em que apoia o trabalho de coordenação a cargo da União. Os estados possuem ainda papel importante no acompanhamento das condicionalidades de educação uma vez que boa parte das escolas públicas de ensino fundamental e médio pertence à rede estadual de ensino.

Desde 2006 o MDS apoia financeiramente as atividades de gestão do PBF exercidas pelos municípios, e desde 2008, pelos estados, com base do Índice de Gestão Descentralizada (IGD). Esse indicador, que varia de 0 a 1, mede quatro variáveis relativas ao cadastramento (qualidade e atualização) e ao acompanhamento das condicionalidades (saúde e educação). Mensalmente o MDS apura o IGD de cada ente federado e o multiplica pelo teto de recursos previsto para o mesmo, fixado segundo a quantidade de famílias pobres. Esse repasse é feito por meio do Fundo Nacional de Assistência Social (FNAS). Tais recursos devem ser aplicados na gestão do PBF e sua prestação de contas é feita pelos conselhos estaduais e municipais de assistência social10

O foco na sua centralização

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Vimos anteriormente que há um consenso em relação à necessidade de que políticas redistributivas sejam nacionais (WRIGHT, 1988; PRUD’HOMME, 1995; DONAHUE, 1997; PETERSON, 1995; BROWN e OATES, 1987). Prud’Homme (1995) vai mais além e aponta algumas dificuldades para que elas sejam descentralizadas, tal como a possibilidade de ocorrência do fenômeno do ‘efeito magnético’ do Estado de Bem Estar Social e sua atração dos pobres, também apontado por Pierson (1995). Além disso, tendo em vista que a transferência de renda à população

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implica uma relação direta do governo federal com os beneficiários, argumenta-se que estes programas tenderiam a possuir um desenho federativo centralizado (KINCAID, 1990; AFONSO, 2006).

Dentre os estudos que enfocam o aspecto federativo da trajetória dos programas de transferência de renda condicionada no Brasil verificamos que, de fato, diversos autores analisam que a implementação do PBF, e de seus antecessores federais (à exceção do PGRM),deu-se inicialmente sob um padrão de relações intergovernamentais hierarquizado, conferindo papel secundário aos governos subnacionais. Dentre os motivos que fundamentam essa análise destacamos: (1) a relação direta que a transferência de renda implica entre governo federal e beneficiários (AFONSO, 2006; MESQUITA, 2006); (2) o fato de estados e municípios atuarem apenas na execução do Programa, sem participar do processo decisório da sua formulação (ALMEIDA, 2005; CAVALCANTE, 2010; BICHIR, 2011); e (3)os estados não desempenharem papel importante na gestão do Programa, tendo sido desconsiderados no seu processo de expansão (AFONSO, 2006; MESQUITA, 2006; FENWICK, 2009; BARROS de SOUZA, 2010).

Almeida (2005) foi uma das primeiras a suscitar esse debate ao analisar que as iniciativas federais de transferência de renda vieram na contramão dos arranjos descentralizados implementados no campo das políticas sociais tradicionais a partir da década de 1990:

A criação desses programas significou uma ruptura com o modelo prévio de federalismo cooperativo, predominante na área social, e uma volta clara às formas centralizadas de prestação de benefícios sociais... as novas iniciativas dirigidas aos segmentos mergulhados na pobreza extrema reintroduziram a centralização da decisão,recursos e implementação na esfera federal. (ALMEIDA, 2005, p. 34)

Afonso (2006), por sua vez, destaca como evidências da centralização desses programas a relação direta entre beneficiários e governo federal, bem como a ausência dos estados no modelo de gestão do PBF.

...o governo central passa a pagar benefícios (fora da previdência social) diretamente aos indivíduos, relegando os governos subnacionais a um papel secundário (para não dizer, ausência de função no caso dos estados brasileiros em relação ao programa do bolsa família). Em outras e bem simplórias palavras, é rompida a tradicional ideia de que o pobre pertence ao governo local. (AFONSO, 2006, p.4)

Ainda que os programas de transferência de renda tenham surgido na esfera subnacional, dado que as políticas sociais no Brasil possuem origem centralizada não é surpresa que tais programas tenham se nacionalizado a partir de um padrão de relações intergovernamentais hierarquizado, com traços do federalismo coercitivo, tal como propôs Kincaid (1990). Esse argumento será melhor desenvolvido no capítulo 4, mas já podemos situá-lo num contexto onde havia um sentimento generalizado de que as transferências feitas a estados e municípios, bem como à sociedade civil organizada realizada no governo FHC, não conseguiram provocar uma inflexão nos indicadores de pobreza no Brasil (SILVA, 2001).

Observamos que boa parte das análises supracitadas, como o trabalho de Almeida (2005),foram realizadas com base nas primeiras experiências federais de transferência de renda condicionada. No caso do PBF, tais pesquisas abordaram seu momento inicial, visto que o Programa só foi efetivamente nacionalizado em 2006, com o alcance da sua meta, à época, de 11,1 milhões de famílias em todos os municípios brasileiros. Falta portanto, atentar para análises mais aprofundadas da implementação do PBF à luz dos novos instrumentos de coordenação federativa que o Programa trouxe em relação às experiências anteriores, no seu período mais recente de implementação.

Ao constatar esse relativo desconhecimento sobre a magnitude, complexidade e diversidade das ações que foram executadas pela Senarc a partir de 2005, Vieira (2011) analisa os efeitos da multiestratégia de implementação do Programa Bolsa Família e do Cadastro Único, no período de 2005 a 2007, o que considera fundamental para se entender como o Programa chegou ao seu desenho atual. Argumentamos que os caminhos adotados pelo PBF, a partir de então, teriam implicado um aumento das relações intergovernamentais, conferindo maior importância aos governos subnacionais, e evidenciando uma mudança no padrão de relações intergovernamentais hierarquizado inicialmente adotado, de modo a favorecer a posição dos mesmos na barganha federativa.

Wright (1988) afirma que, embora as políticas redistributivas costumem ser nacionalmente financiadas, elas dependem dos estados e governos locais para executá- las e até contribuir para o seu financiamento. Nessa linha, Mesquita (2006) considera que o desafio posto para o sucesso do PBF na sua criação estava em como fazer com que os governos locais arcassem com o ônus financeiro do cadastramento e demais ações de gestão do Programa. Esse custo recaía sobre os municípios, assim como na época dos programas remanescentes, ao mesmo tempo em que os ganhos políticos para

esses atores eram praticamente nulos, uma vez que o benefício estava politicamente associado ao governo federal.

Na medida em que o PBF avançou nacionalmente, as exigências sobre a gestão local aumentaram em termos de desenvolvimento de atividades de cadastramento de famílias pobres,acompanhamento das condicionalidades etc. Ao mesmo tempo, diversos entes federados continuaram a manter iniciativas próprias de transferência de renda de forma desarticulada com o PBF, disputando beneficiários, recursos humanos e financeiros.Foi uma crise de legitimidade que se abateu sobre o Programa, já no seu primeiro ano de implementação, que demandou a definição de estratégias de coordenação federativa de forma a assegurar a implementação das suas diretrizes no nível local (VIEIRA, 2011).

Mesquita (2006) identifica três estratégias adotadas pelo governo federal para superar o cenário de fragmentação e induzir estados e municípios aos seus objetivos nacionais: (1) a flexibilidade para o estabelecimento de parcerias para integração de programas, conhecida como processo de ‘pactuação’; (2) o processo de adesão municipal e estadual ao PBF; e (3) o repasse de recursos financeiros aos entes federados a partir do respectivo desempenho na gestão do Programa.Para a autora, tais estratégias mostraram-se importantes para a efetiva participação dos governos subnacionais na gestão do PBF, sem todavia mudar o cenário de “preponderância do nível federal no estabelecimento da agenda do Programa, ocasionando certo desequilíbrio de poder” (MESQUITA, 2006, p. 481). A autora argumenta que, ainda que tenha ampliado a capacidade de atuação das prefeituras, a forma como a transferência de recursos para a gestão descentralizada foi sistematizada colocou-as totalmente envolvidas em aspectos operacionais para a melhoria do indicador que serve de base para o repasse, o já mencionado IGD, limitando uma atuação mais estratégica para o enfrentamento da pobreza.

Como veremos no capítulo 5, das três estratégias apontadas por Mesquita (2006), o apoio financeiro à gestão descentralizada do PBF foi a mais importante pois, enquanto a pactuação não avançou no seu propósito de apoiar a expansão do PBF com base na integração das iniciativas próprias de transferência de renda, a adesão serviu principalmente para delimitar as atribuições dos três níveis de governo na gestão do Programa e criar condições para o repasse de recursos para os entes federados, a partir do IGD. Para Arretche (2007), inclusive, o IGD constituiu incentivo que explica boa

parte da velocidade na expansão do Programa, que alcançou 11,1 milhões de famílias em todos os municípios brasileiros em apenas 3 anos de implementação (2003-2006).

Ao contrário de Mesquita (2006), que considera baixo o ganho político para os governos subnacionais decorrente do PBF, Arretche (2007) considera que os créditos políticos decorrentes de seu poder de definir dentre o público potencial aquele que será considerado para concessão dos benefícios, seria outro grande estímulo para adesão dos municípios ao PBF. Mesquita (2006) e Arretche (2007) têm portanto visões diferentes sobre os ônus e bônus dos estados e municípios na gestão local do PBF, mas concordam que o apoio financeiro à sua gestão foi um grande diferencial para a adesão dos mesmos.

Fenwick (2009) analisa o PBF sob a ótica da capacidade do governo local em afetar o nacional. Segundo a autora, o modelo federativo brasileiro permite ao governo federal se relacionar diretamente com os municípios para a gestão de políticas públicas. Dessa forma, analisa que essa possibilidade de ‘contornar’ os governadores teria sido determinante do sucesso do PBF na sua expansão nacional no período entre 2003 e 2006.

Há ainda outra perspectiva interessante sobre o tema levantada por Cavalcante (2010). O autor se baseia na diferenciação de Federico Tobar (1991, apud CAVALCANTE, 2010) sobre descentralização como redistribuição de poder, e desconcentração como delegação de competência, para questionar se a implementação do PBF consiste de fato em uma estratégia descentralizadora ou se aproxima mais do modelo de desconcentração. Justifica seu questionamento tendo em vista que a implementação do PBF apresenta uma situação ambígua marcada pelo trade-off entre eficiência administrativa e controle sobre as ações dos gestores locais. Com base nesta conceituação, sugere que a gestão do PBF deve ser entendida como desconcentração e não descentralização, tendo em vista que transfere para os municípios as atividades operacionais a um custo relativamente baixo, ao passo que restringe a capacidade decisória dos mesmos.

Bichir (2011), por sua vez, vê a centralização federativa dos programas de transferência de renda como resultado da sua trajetória e crescente importância assumida no sistema de proteção social brasileiro.

Essa maior centralização das decisões a respeito dos programas nacionais de transferência de renda está intimamente associada à evolução desses programas no Brasil, não só no que se refere ao seu escopo e cobertura, como também no que se refere à visibilidade e

legitimidade que foram ganhando nos contextos nacional e internacional, particularmente o PBF. (BICHIR, 2011, p. 237)

De fato o PBF produziu um inegável impacto político, sendo considerado por alguns autores como algo decisivo para a reeleição do Presidente Lula em 2006 (HUNTER e POWER, 2007; NICOLAU e PEIXOTO, 2007, SOARES e TERRON, 2008; LICIO et al, 2009). Inclusive, a construção de uma espécie de ‘consenso federativo’ em torno do Programa Bolsa Família como principal estratégia nacional de enfrentamento da pobreza parece ter vindo mais da evidência dos seus resultados socioeconômicos do que da disseminação e reformulação, em nível nacional, dos programas subnacionais iniciados uma década antes. Os resultados socioeconômicos positivos do PBF ganharam tal significado eleitoral junto à massa da população pobre do país que, dificilmente, prefeitos, governadores ou mesmo agentes da sociedade civil ousariam não articular uma nova ação de combate à pobreza com o Programa e com o Cadastro Único11

Interessante notar que, embora apoiada em um referencial teórico que se contrapõe ao adotado por Bichir (2011), Franzese (2010) também chega à mesma conclusão sobre a centralização do PBF a partir da comparação da sua trajetória