eksponering og dødelighet
VEDLEGG 2: Definisjoner og ordforklaring
Alerta Ricardo Marcondes Martins que, não raras vezes, o legislador brasileiro se vale do signo “prescrição”, quando quer se referir ao conceito técnico de “decadência” e vice- versa.39
E, em que pese, no regime de direito privado, prescrição e decadência igualem-se e diferenciem-se em diversos aspectos,40 no direito público o “importe” de tais institutos deve ser feito com cautela. Na esfera de direito público, o gestor manipula interesses não seus, mas da sociedade, interesses estes vinculados a uma finalidade. Com razão pontua Ricardo Marcondes Martins que institutos como a prescrição podem gerar distorções em suas características, porque influenciados por princípios incidentes e vinculantes, em especial, do interesse público: a prescrição e a decadência tanto podem sofrer interrupção e suspensão (art. 207 do CC),41 como, eventualmente, podem não correr contra todos (art. 208 do CC), não
38 NOBRE. Eduardo Antônio Dantas. As relações de Direito Público ante a decadência e a prescrição. Boletim
Governet de Orçamento e Finanças, n. 60, abr. 2010. Disponível em:
<http://www.governet.com.br/texto.php?cod=3263>. Acesso em: 12 maio 2010.
39 MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 433.
40 “A decadência não se suspende, nem se interrompe; a prescrição pode ser suspensa e interrompida; a decadência corre contra todos, não prevalecendo contra ela isenções criadas pela lei em favor de certas pessoas; a prescrição não corre contra todos, prevalecendo as isenções subjetivas instituídas pela lei; a decadência produz efeitos extintivos de forma absoluta, não podendo o direito extinto ser invocado por via de exceção; a prescrição não extingue o direito, mas a ação, podendo ele ser invocado em sede de exceção; a decadência não pode ser renunciada pelas partes; a prescrição é passível de renúncia; a decadência pode ser reconhecida de ofício pelo juiz; a prescrição até a vigência da Lei federal 11.280/2006 dependia de alegação da parte.” (MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 433).
41 Ainda que tenha trazido luzes aos institutos, o Código Civil de 2002 manteve o entendimento doutrinário de que o prazo prescricional admite interrupção (desconsideração do tempo transcorrido, quando a prescrição recomeça a correr, pelo seu prazo integral, uma vez superada a circunstância de fato ou ato a que a lei atribua tal efeito) e suspensão (a prescrição não corre por fato ou ato a que a lei atribua tal efeito ou, se iniciada, volta a
admitir renúncia pela Administração42 e serem reconhecidas, de ofício, pelo Magistrado (art. 219, § 5º, do CPC e 210 do CC).43
Sob este prisma, conclui não existir, na seara do direito público, distinção de regime jurídico entre os dois institutos.44
De fato, muito embora originadas no Direito Civil, prescrição e decadência submetem-se, no Direito Administrativo, a tratamento diverso, até porque este ramo do Direito desenvolve-se por regime próprio, assim considerado “o conjunto de regras e princípios a que se deve subsumir a atividade administrativa no atingimento de seus fins”, no entender de Lúcia Valle Figueiredo.45
Considerada regra geral de ordem pública, a prescrição submete, além dos estatutos civis e penais, também os administrativos ao respectivo postulado.
O Direito Administrativo, ramo autônomo do Direito Público interno, rege-se pelo princípio da supremacia do interesse público, cuja proteção remete-se a dados históricos bem antigos.
Historicamente registra a doutrina46 a origem do privilégio Fazendário em 1516, no respectivo Regimento, que estipulava o seguinte: “Passados cinco anos, as partes que neles não requererem as dívidas que lhes El Rey dever, percam o seu direito”.
Vigoravam, até então, as Ordenações Filipinas, Título 79, Livro IV, que estabeleciam prazo geral, para ações pessoais, de 30 anos.
O impasse veio a se solucionar com o advento da Lei de 30 de novembro de 1841, relativa à prescrição da dívida passiva e ativa da Nação, que mandava aplicar, a partir de 1º de fluir pelo período restante, quando afastada a causa que a suspendia), enquanto o prazo decadencial não admite, regra geral, a interrupção.
A propósito, importa assinalar que o Código Civil de 2002 (art. 207), tal qual o art. 26, § 2.º, do Código do Consumidor (Lei nº 8.078/1990), indicam possibilidades de paralisação do prazo decadencial, tal qual a reclamação comprovadamente formulada pelo consumidor perante fornecedor de produtos e serviços até a resposta negativa correspondente, bem como a instauração de inquérito civil, até o seu encerramento.
42 STF: “incensurável a tese de que a renúncia da prescrição em favor da Fazenda Pública só possa fazer-se por lei” (RE 80.153/SP, T.2, rel. Min. Leitão de Abreu, j. 20.08.1976, DJ 13.10.1976).
43 MARTINS, Ricardo Marcondes. Efeitos dos vícios do ato administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 436.
44 Ibidem, p. 437.
45 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 9. ed. rev., ampl. e atual. até a Emenda Constitucional 56/2007. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 65.
Confira-se igualmente Celso Antônio Bandeira de Mello: “Só se pode, portanto, falar em Direito Administrativo, no pressuposto de que existam princípios que lhe são peculiares e que guardem entre si uma relação lógica de coerência e unidade compondo um sistema ou regime: o regime jurídico-administrativo”. (BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 27. ed. rev. e atual até a Emenda Constitucional, 64
de 04.02.2010. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 52).
46 CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Tratado de direito administrativo: do poder de polícia, das águas, dos bens. 3. ed. Rio de Janeiro: Livraria Freitas Bastos, 1956. v. 3, p. 36.
janeiro de 1843, em benefício da Fazenda Pública o quanto consignado no Regimento de 1516 (art. 20).
Por sua vez, o Decreto nº 857, de 12 de novembro de 1851 (art. 1º), aclarou o panorama da época quanto à prescrição de cinco anos em favor da Fazenda Pública. E o artigo 2º dispôs:
Esta prescrição compreende: 1º) o direito que alguém tem a ser declarado credor do Estado sob qualquer título que seja; 2º) o direito que alguém tenha a haver pagamento de uma dívida qualquer que seja a natureza dela.
No tocante às dívidas passivas, consta nos registros históricos o alvará, de 09 de maio de 1810, que determinou a extinção das dívidas contraídas até o fim do ano de 1797 e julgou prescritas aquelas cuja habilitação não se fizesse dentro de três anos a contar da data da sua expedição.47
Anos depois, a lei de 15 de novembro de 1827 reconheceria como legais as dívidas de qualquer natureza, origem e classe contraídas pelo Governo, no âmbito interno e externo do Império, excetuadas aquelas prescritas pelo alvará de 09 de maio de 1810.
De sua parte, a Lei nº 243, de 1841, completada e regulamentada pelo Decreto nº 857, de 12 de novembro de 1851, estabeleceu a desobrigação da Fazenda do Estado de dívida
47 Inteiro teor do Alvará de 1810, citado por Themístocles Brandão Cavalcanti. (CAVALCANTI, Themístocles Brandão. Tratado de direito administrativo: do poder de polícia, das águas, dos bens. 3. ed. Rio de Janeiro:
Livraria Freitas Bastos, 1956. v. 3, p. 562-563):
“Declara antigas as dívidas contraídas pela Real Fazenda do Rio de Janeiro até o fim do ano de 1797 e marca o prazo para sua prescrição.
Eu o Príncipe Regente faço saber aos que o presente Alvará virem, que havendo-me representado o Conselho da minha Fazenda em consulta que fez subir à minha real presença, que as providências saudáveis que eu fora servido decretar nas Cartas Régias de 24 de outubro de 1800, e de 17 de novembro de 1803, a fim de consolidar e amortizar a dívida antiga, com que se achava gravada nesta Capitania a minha Real Fazenda, não se tinham podido verificar, por se não haverem apresentado todos os Credores com os seus títulos e papéis correntes, vulgarmente chamados letras, apesar de serem chamados por Editais afixados nesta Corte, e nas demais Capitanias deste Estado, assinando-se um determinado prazo; resultado desta falta, não só o não saber-se quanto era o total da dívida, mas também o não poder averiguar-se a sua legalidade e certeza, e estabelecerem-se os meios de amortizá-la que parecessem mais apropriados à utilidade da minha real Fazenda, bem do Estado, e ao direito dos Credores dela: e que era conveniente aos fins propostos determinar-se a pena da prescrição das dívidas a todos os que não comparecessem com as suas letras dentro de um espaço de tempo, que se devia aprazar; assim como era de necessidade e de utilidade para o meu real serviço, e para o bom e certo expediente das habilitações fixar-se uma época certa, em que se julgassem compreendidas as letras da dívida antiga, evitando-se assim dúvidas e arbítrios fixar-se uma época certa, em que se julgassem compreendidas as letras da dívida antiga, evitando-se assim dúvidas e arbítrios sempre contrários ao bem público e particular dos meus fiéis vassalos. E tendo consideração a todo o referido, hei por bem, conformando-se com o parecer da referida consulta, ordenar: que todas as dívidas contraídas até o fim do ano de 1797 se considerem antigas, como fôra assentado na extinta junta da Revisão, e que todas as dívidas desta natureza, cujas letras e documentos não forem apresentados no Conselho da minha Fazenda para as suas respectivas habilitações, dentro do prazo de três anos contados da data do presente Alvará se entenderão prescritas, e sem ação os Credores para as pedirem jamais, como se não tivessem sido contraídas, ou estivessem totalmente pagas.”
passiva, de qualquer natureza, após cinco anos de sua constituição, contra aquele declarado credor a qualquer título.
Essa norma disciplinava como se daria a prescrição em caso de pagamentos parcelados. Neste caso, a prescrição verificava-se em relação às parcelas vencidas e não pagas que se iam compreendendo no prazo de cinco anos, ressalvados os pagamentos seguintes contra os quais ainda não houvesse corrido o lapso prescritivo. Estabelecia, ainda, que contra aqueles sob curadoria ou tutoria, a exemplo de menores, ou outros privados de pessoas e bens, bem como no caso da demora imputada ao Tesouro, Tesourarias ou Repartições, por omissão ou tardança na liquidação, o prazo prescricional de cinco anos não correria.
Acrescia o Decreto nº 857, de 1851, a prescrição de 40 anos para dívidas ativas. O Decreto nº 1.939, de 28 de agosto de 1908, voltou a ratificar prazo de prescrição de cinco anos contra a Fazenda Pública, a contar da data do ato ou fato do qual se originar o mesmo direito ou ação, salvo interrupção por outros meios legais.
Neste sentido, anos depois, disciplinava o Código Civil de 1916 que, no art. 178, § 10, nº VI, estipulou prescrição de cinco anos para:
As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios, e bem assim, toda e qualquer ação contra a Fazenda federal, estadual ou municipal, devendo o prazo da prescrição correr da data do ato ou fato, do qual se originar a mesma ação.
O Decreto nº 5.761, de 25 de junho de 1930, retomou a norma do Decreto nº 857, de 1891 de sobrestamento do prazo prescricional “durante a demora que, no estudo, no reconhecimento, na liquidação e no pagamento da dívida, tiverem as repartições ou funcionários que dela se ocuparem”.48
48 “Artigo 1.º Não corre a prescrição de que trata o art. 173, § 10.º, VI do Código Civil, durante a demora que, no estudo, no reconhecimento, na liquidação e no pagamento da dívida, tiverem as repartições ou funcionários quem dela se ocuparem.
Parágrafo único. Corre, entretanto, durante o tempo em que o credor e retardar em satisfazer as informações que lhe forem reclamadas, relativas ao esclarecimento de seu direito.
Artigo 2.º A prova de entrada, do requerimento do credor, nos livros ou protocolos, das repartições públicas, com a designação de dia, mês e ano, bem como o certificado do Correio, da remessa, em tempo, dos esclarecimentos reclamados, provam a data em que se interrompeu a prescrição.
Artigo 3.º Quando o pagamento se dividir por dias, meses ou anos, a prescrição atingirá progressivamente às prestações, a medida que completarem o quinquênio.
Artigo 4.º O disposto nos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes de leis e regulamentos fiscais.
O Decreto nº 20.910, de 06 de novembro de 1932, tratado em capítulo próprio, regulamentou a matéria.49 Apesar de voltada, no campo civil, à perda do direito de ação, a denominação prescrição administrativa refere-se à perda do prazo de recurso em sede de processo administrativo contra ato praticado pela Administração ou desta para adotar medidas contra servidores ou particulares no âmbito não judicial.
A par dos prazos de prescrição das ações regidas pelo Direito Privado, fixados pelo Código Civil (art. 206 do Código Civil), as ações do administrado em face da Administração Pública prescrevem em 5 (cinco) anos, a teor do disposto no Decreto nº 20.910/32.50
Tal prazo foi estendido às autarquias, por força do Decreto Lei nº 4.597/42 (art. 2º), e, na atualidade, às fundações públicas em face da similitude que apresentam com as autarquias.
Admitia-se, de outra parte, sob a vigência do Código Civil de 1916, que o prazo de cinco anos dizia respeito unicamente às ações pessoais, uma vez que para as reais prevalecia o prazo de 10 (dez) anos entre presentes e 15 (quinze) entre ausentes.51 Assim, evitava-se que o
49 “Artigo 1. As dívidas passivas da União, dos Estados e dos Municípios bem assim todo o direito ou ação contra a Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do ato ou fato, do qual se originarem.
Artigo 2.º Prescrevem igualmente no mesmo prazo, todo o direito e as prestações correspondentes a pensões vencidas ou por vencerem , ao meio-soldo e ao montepio civil ou militar , ou a quaisquer restituições ou diferenças.
Artigo 3.º Quando o pagamento se dividir por dias, meses ou anos, a prescrição atingirá progressivamente as prestações à medida que completarem os prazos estabelecidos pelo presente decreto.
Artigo 4.º Não corre a prescrição durante a demora que, no estudo, no reconhecimento ou no pagamento da dívida, considerada líquida, tiverem as repartições ou funcionários encarregados de estudar e apurá-la.
Parágrafo único. A suspensão da prescrição, neste caso, verificar-se-á pela entrada do requerimento do titular do direito ou do credor nos livros ou protocolos das repartições públicas, com designação do dia, mês e ano. Artigo 5.º Não tem direito de suspender a prescrição a demora do titular do direito ou do crédito ou do seu representante em prestar os esclarecimentos que lhe forem reclamados ou o fato de não promover o andamento do feito judicial ou do processo administrativo durante os prazos respectivamente estabelecidos para extinção do seu direito à ação ou reclamação.
Artigo 6.º O direito à reclamação administrativa, que não tiver prazo fixado em disposição de lei para ser formulada, prescreve em um ano a contar da data do ato ou fato do qual o mesmo se originar.
Artigo 7.º A citação inicial não irrompe a prescrição quando, por qualquer motivo, o processo tenha sido anulado.
Artigo 8.º A prescrição somente poderá ser interrompida uma vez.
Artigo 9.º A prescrição interrompida recomeça a correr, pela metade do prazo, da data do ato que a interrompeu ou do último ato ou termo do respectivo processo.
Artigo 10. O disposto dos artigos anteriores não altera as prescrições de menor prazo, constantes de leis, e regulamentos, as quais ficam subordinadas às mesmas regras.
Artigo 11. Revogam-se as disposições em contrário.
Rio de Janeiro, 6 de janeiro de 1932, 111.º da Independência e 43.º da República – Getúlio Vargas – Osvaldo Aranha.”
50 REsp 859745/SC, REsp 1005178/PR
51 Recorda Elody Nassar de Alencar que “[...] as ações pessoais têm por finalidade fazer valer direitos oriundos de uma obrigação de dar, fazer ou não fazer algo, quer assumida voluntariamente pelo sujeito passivo, quer imposta por norma jurídica. Na acepção que as entende o legislador, são aquelas correspondentes a direitos cujo objeto seja ‘uma prestação’. As ações pessoais são ações próprias para a defesa dos direitos creditícios, ou direitos pessoais, na concepção estrita. Não abrangem a garantia dos direitos privados da personalidade que,
Poder Público se utilizasse da usucapião especial para adquirir propriedade no exíguo prazo de 5 (cinco) anos (CC de 1916, art.177).
Decidiu o STJ a respeito que a prescrição quinquenal, a que alude o art. 1º do Decreto nº 20.910, de 1932, incluir as ações pessoais. 52