DATA COLLECTION

Nesta seção registram-se os elementos facilitadores para implementação de práticas de auditoria de desempenho pelos órgãos estaduais brasileiros de controle interno pesquisados

Ademais, destaca-se que esses elementos facilitadores se referem ao segundo objetivo específico desta pesquisa – indicar os elementos que facilitaram a implementação de práticas de auditoria de desempenho pelos órgãos estaduais brasileiros de controle interno, o qual pressupõe que as práticas de auditoria de desempenho implementadas por órgãos estaduais brasileiros de controle interno foram facilitadas pela presença ou estabelecimento de fatores relativos à ambiência institucional e também legal nas e pelas correspondentes administrações públicas.

6.4.1 O Órgão A

Dentre os elementos facilitadores para implementação de auditoria de desempenho, os representantes do Órgão A relataram que o Estado possui sistemas computadorizados corporativos consolidados que lhe fornecem dados e informações

necessárias para o desenvolvimento do trabalho de auditoria, o que é considerado fundamental.

Nesse sentido, todas as secretarias e demais órgãos públicos utilizam esses sistemas para registrar e processar os dados de suas transações, assim como recuperar e analisar as informações utilizadas na gestão, inclusive quanto à tomada de decisões.

Além disso, todas as entidades estão interligadas a esses sistemas e observam procedimentos institucionais padronizados de acesso e uso, o que facilita o processo da gestão do Estado, permitindo que o planejamento estratégico seja realizado em função dessa gama de informações disponíveis.

Esses sistemas dizem respeito às funções de planejamento das ações de Governo, de Contabilidade, da gestão dos recursos humanos, de gerenciamento de contratos e convênios, de aquisição de materiais e gestão do patrimônio.

Foi também citado como elemento facilitador o fato de toda a legislação aplicável à gestão pública do Estado estar disponível na internet, possibilitando o melhor conhecimento institucional das unidades ou objetos de análise durante a fase de planejamento das atividades de auditoria.

Outro elemento facilitador mencionado é a subordinação do Órgão A à Secretaria da Fazenda, sem prejuízo da autonomia da gestão orçamentária e financeira e do exercício da liderança por parte do auditor geral perante sua equipe de auditores. Foi registrado por um dos agentes entrevistados que “não se imagina como seria o órgão se não fosse vinculado como o é” e que possui autonomia para elaborar os planos anuais de auditoria, definir atividades e escopos, programar e realizar as atividades.

Segundo os entrevistados do Órgão A, o nível de remuneração salarial praticado também representa um elemento facilitador, haja vista que a carreira de auditor fiscal é, na estrutura do Estado, representativa de vantagem em relação a muitas outras, só perdendo para a carreira de procuradores.

A observância aos limites legais e fiscais previstos na legislação, no âmbito da gestão administrativa, de planejamento e financeira do Estado, aspecto associado ao conceito de governança, também é entendida como um elemento facilitador para as práticas de

auditoria de desempenho, inclusive pela estrutura organizacional e institucional definida, com atribuições bem delimitadas para as funções de administração, planejamento e fazenda.

O último elemento que os entrevistados do Órgão A mencionaram como facilitador é o da aceitação dos trabalhos de auditoria de desempenho por parte dos órgãos auditados, o que é evidenciado, por exemplo, pelo recebimento de solicitações de auditoria, indicando que o resultado desse trabalho está atendendo a algumas necessidades. Os entrevistados entendem que o estabelecimento de uma relação de confiança com o auditado é fundamental e isso também proporciona a aceitação do trabalho da auditoria.

6.4.2 O Órgão B

Os representantes do Órgão B mencionaram como primeiro elemento facilitador para implementação das práticas de auditoria de desempenho a disponibilidade da equipe do TCU para compartilhar conhecimentos e experiências. Sempre que foram solicitados, os servidores federais daquele órgão de controle externo se dispuseram a atender as demandas do Órgão B, motivo pelo qual a experiência e o conhecimento compartilhados representaram um divisor do processo de implementação dessas práticas de auditoria.

Além disso, as unidades auditadas foram receptivas desde o primeiro trabalho de auditoria de desempenho realizado, porque perceberam que poderiam ter a auditoria como parceira, na medida em que não estava procurando apenas o erro e orientava o que fazer para evitá-lo.

Foi mencionado que houve secretarias que, passados alguns meses da realização da auditoria, procuraram o Órgão B solicitando ajuda e parceria no encaminhamento de alguns problemas, validando a premissa de que a auditoria de conformidade prioriza questões e soluções relativas ao erro, enquanto a auditoria de desempenho é reconhecida como fruto de parceria e com foco em orientação.

Comentaram ainda que a atuação da auditoria ajuda também no trato de algumas pressões de ordem política que ocorrem junto aos órgãos auditados, na medida em que as demandas são respondidas pelos gestores desses órgãos com a indicação de que a auditoria prestou orientação a respeito do tema solicitado, com o objetivo de ampliar e melhorar a solução de problemas econômicos e sociais.

Considerando o conceito de governabilidade, foi registrado que a decisão estratégica de realização de auditorias de desempenho foi tomada com a definição de que não se questiona a validade ou legitimidade de um programa de Governo, pois isso decorre de decisão política, a partir de Plano de Governo apresentado no período pré e pós-eleitoral e seqüenciado com o encaminhamento e a elaboração do PPA ao Poder Legislativo.

Assim, para os entrevistados do Órgão B, a definição da auditoria de desempenho está associada à procura de sugestões ou de medidas que auxiliem a melhoria ou correção de falhas de condução ou execução do Programa, e não ao questionamento de sua validade como instrumento de política pública definida em decorrência de mandato outorgado pela sociedade. Esse contexto foi considerado como elemento facilitador para implementação de auditoria de desempenho.

6.4.3 O Órgão C

Segundo os técnicos e gestores do Órgão C, o elemento que mais facilitou a implementação dessa nova forma de atuação em auditoria foi a motivação proporcionada pelo fato de que o TCU a vem praticando em nível de controle externo na esfera federal. Além disso, as orientações prestadas pela consultoria ligada ao PENAF, relativamente ao que e como são essas modernas práticas de auditoria, focadas nos resultados, também contribuiu para esse estado de ânimo.

Outro elemento facilitador associado à motivação decorreu das determinações apresentadas pelo Tribunal de Contas do Estado, ao cobrar uma nova abordagem, mostrando que inclusive o controle interno já estava num nível mais avançado, buscando o desempenho e o resultado como fatores de avaliação, o que “mexeu internamente com a vontade dos gestores e dos técnicos para fazer algo novo e mudar”, conforme relatado por um dos agentes entrevistados do Órgão C.

O grau de competência técnica instalada no Órgão C também constituiu elemento facilitador, embora haja limitações de conhecimentos que ainda não foram mensuradas. Nada obstante, essas limitações não restringiram ou diminuíram a vontade de fazer, até porque algumas habilidades utilizadas em atividades de auditoria de conformidade são requeridas nas práticas de auditoria de desempenho.

Também foi considerado um elemento facilitador o fato de o Governo do Estado buscar, ainda que incipientemente, exercer a gestão por resultados com o uso de instrumentos de planejamento institucionalizados, sobretudo o PPA, que se encontra em sua segunda edição. Isso permite, no contexto da avaliação de resultados, a mensuração de metas, especialmente físicas, e a comparação entre o previsto e executado, conforme as regiões, programas, ações e níveis de gastos.

Nada obstante, os entrevistados do Órgão C reconhecem que as metas físicas somente foram mais bem estabelecidas na segunda edição do PPA, em decorrência de avanço no nível de aprendizagem.

6.4.4 Síntese e Validação dos Elementos Facilitadores

Os elementos facilitadores para implementação de práticas de auditoria de desempenho mencionados pelos órgãos estaduais brasileiros de controle interno são resumidamente recuperados a seguir:

a) determinações institucionais apresentadas pelo Tribunal de Contas do Estado para realização de auditorias de desempenho;

b) institucionalização de instrumentos de planejamento da Administração pública, especialmente os planos pluriuanuais;

c) autonomia institucional para planejar os trabalhos, definir os escopos, programar e realizar as atividades de auditoria de desempenho;

d) aceitação institucional dos trabalhos de auditoria de desempenho por parte dos órgãos auditados;

e) apoio institucional da parte de outros órgãos de controle para a implementação das práticas de auditoria de desempenho, inclusive pela disponibilização de técnicos para compartilhar conhecimentos e experiências;

f) observância dos limites legais e fiscais previstos na legislação federal, por parte da Administração do Estado;

g) delimitação do escopo das auditorias de desempenho à busca de sugestões ou medidas que auxiliem a melhoria ou correção de falhas de condução ou execução dos programas de Governo, não questionando a validade desse instrumento de política pública, decorre da governabilidade institucional;

h) disponibilidade de sistemas computadorizados corporativos consolidados que fornecem dados e informações necessárias para a realização das auditorias de desempenho;

i) facilidade de acesso às informações legais e institucionais sobre os objetos ou unidades de análise das atividades de auditoria de desempenho;

j) disponibilidade de quadro de profissionais integrado por auditores fiscais, com nível de remuneração salarial compatível com a complexidade e responsabilidade inerentes às atividades exercidas;

k) nível de competência técnica dos profissionais que exercem as atividades; l) percepção do êxito alcançado pelo TCU na realização de atividades de

auditoria de desempenho; e

m) orientações recebidas da parte de consultoria externa.

Registre-se que as práticas exercidas pelo TCU em relação à modalidade de auditoria de desempenho foram citadas como fonte de motivação por dois dos órgãos estaduais brasileiros de controle interno pesquisados.

No mais, dos aspectos mencionados pelos órgãos estaduais brasileiros de controle interno como elementos facilitadores para implementação de práticas de auditoria de desempenho, os seis primeiros revelam-se compatíveis com o pressuposto estabelecido para esse objetivo da pesquisa, especialmente considerando a ambiência institucional, e também em relação ao contexto legal necessário, o qual inclusive foi levantado inicialmente como fator de motivação para as práticas.

Os demais aspectos mencionados dizem respeito a fatores de ordem não institucional e não legal, alusivos a artefatos organizacionais (processos, pessoas e estratégias) presentes na gestão das organizações públicas.