The Coordination Problem

projeto Mecanismo de solução de conflitos Freqüência Percentual (referente à categoria 1) Freqüência Percentual (referente à categoria 2) Agentes comunitários 39 57,6% 1867 _9% Polícia 09 13,5% 77 37,4% Defensoria Pública 13 19,5% 33 16% Advogado particular 00 -- 22 10,7%

Resolve por suas próprias mãos

02 3,2% 11 5,3%

Recorre a uma gangue local

00 -- 05 2,4%

Não faz nada 04 6,2% 23 11,2%

Outro 00 -- 04 2%

Não respondeu 00 -- 12 6%

TOTAL 68 100% 205 100%

No grupo que já conhecia e havia utilizado os serviços do projeto, observa-se uma predominância dos agentes comunitários e da defensoria pública como mecanismo de solução de conflitos mais utilizado (77,1% dos respondentes do grupo 1). Já no grupo que não conhecia e nunca havia utilizado os serviços do projeto, a predominância absoluta é da polícia

65 _{Respostas à pergunta 08 do questionário, anexo I.}

66 _{A categoria referente aos respondentes que conheciam o projeto mas nunca o haviam utilizado não foi incluída}

nesta tabela, pois optou-se por trabalhar apenas com os duas categorias extremas.

67 _{Essa categoria se manifesta no grupo 2 pois, durante a pesquisa, ao informarem que não conheciam o projeto,}

(37,4%). Aparecem ainda freqüências significativas das opções “resolve o conflito por suas próprias mãos”, “recorre a uma gangue local” e “não faz nada”, sendo que, destas, a opção “recorre a uma gangue local” não aparece nenhuma vez dentre os respondentes do grupo 01.

Os resultados obtidos, embora não conclusivos, podem ser indícios dos efeitos do projeto tanto na (i) ampliação do acesso à justiça, pois os mecanismos próprios da justiça – formal ou alternativa – são os mais mencionados pelo grupo 1, ou seja, o grupo que já conhece e utilizou os serviços do projeto e, no grupo 2, há uma quantidade significativamente maior de respondentes que selecionaram a opção “não faz nada”; como na (ii) opção voluntária por práticas de resolução pacífica de conflitos, pois se observa que a menção a mecanismos como “recorre a uma gangue local” ou “resolve o conflito por suas próprias mãos” é maior dentre os respondentes do grupo 2.

Mais uma vez, é necessário lembrar que a análise acima é baseada em dados preliminares, mas, como estes indicam uma interessante configuração, decidiu-se por apresentá-los aqui, para reflexão.

(ii) Duração do processo:

Não há estatísticas consolidadas referentes à duração média dos processos judiciais no Brasil. Um primeiro dado disponível é o da pesquisa realizada pelo DataUnB (2005) em várias Unidades da Federação. Perguntou-se aos entrevistados há quanto tempo seus processos estavam em tramitação na Justiça e percebeu-se a predominância dos que não sabiam há quanto tempo o processo estava tramitando na Justiça (37,2%) e, dentre os que souberam informar os prazos, a média de duração dos processos era de 5 anos.

Ao analisar a evolução anual do número de processos julgados em primeira instância, pode-se perceber o gradual acúmulo de processos, que se traduz no atraso na prestação jurisdicional. Ainda, há de se considerar o grande número de recursos possíveis na processualística brasileira – por exemplo, no processo civil são previstas até quatro instâncias

de julgamento, o que pode fazer com que um processo se arraste por vários anos até a tomada de uma decisão final.

O sistema processual brasileiro segue o modelo do direito romano-germânico, caracterizado por uma legislação detalhada e minuciosa referente ao devido processo legal. Este sistema apresenta vantagens para o exercício do contraditório e da ampla defesa e desvantagens em relação à média de duração dos processos, pois permite a utilização de um número maior de recursos em comparação com o sistema processual da common law68_, aplicado na maioria dos países de língua inglesa.

Tabela 11 - Justiça Comum de 1º Grau: Processos entrados e julgados (2000-2002)

Ano Entrados Julgados

2000 9.463.246 6.164.532

2001 9.489.657 8.063.303

2002 9.764.616 7.506.697

Fonte: Supremo Tribunal Federal – Banco Nacional de Dados do Poder Judiciário (2003)

O número de recursos possíveis não é a única causa do atraso da prestação jurisdicional. Recente pesquisa realizada pela Secretaria de Reforma do Judiciário69 demonstra que há um gargalo na primeira instância (vide Tabela 11). Em 2003, grande parte das ações judiciais, concentrou-se na primeira instância do Judiciário, que recebeu 86% de todos os processos entrados, o que complica ainda mais o panorama dos prazos de resolução de processos no Brasil.

É relevante mencionar ainda a atuação dos Juizados Especiais Cíveis (JEC), pois as causas atendidas por estes (principalmente causas cíveis cujo valor não ultrapasse 40

68

Para maiores detalhes sobre os diferentes sistemas de direito, vide David, René. Os Grandes Sistemas do

Direito Contemporâneo. São Paulo: Martins Fontes, 1998.

salários mínimos) coincidem, muitas vezes, com aquelas que são objeto do projeto Justiça Comunitária.

No JEC, quando o valor da causa for igual ou inferior a 20 (vinte) vezes o salário mínimo, o demandante poderá formular diretamente seu pedido, por escrito ou oralmente, sem a assistência de advogado. Nas causas de valor superior ao mencionado acima, a assistência de advogado é obrigatória.

O pedido deverá conter o nome, a qualificação e o endereço correto das partes, o relato dos fatos, o pedido, o valor da causa, a assinatura do reclamante e os documentos necessários para comprovação do direito alegado.

Registrado o pedido, será marcado então uma audiência de conciliação, por meio do envio, ao reclamado, de uma carta de intimação e citação para o comparecimento do mesmo. Na audiência, realizada por um conciliador, é feita uma proposta de acordo entre os interessados, o que ensejará o fim do processo. Não havendo êxito, já no mesmo momento (ou, se não for possível no mesmo momento, dentro dos 15 dias subseqüentes), é apresentada a contestação (defesa), escrita ou oral, e designada audiência de instrução e julgamento, onde serão analisadas as provas, à qual deverão comparecer as partes, acompanhadas de, no máximo, três testemunhas, cujos nomes já deverão estar informados no processo, junto ao pedido inicial e à contestação. Ouvidas as partes e as testemunhas, o juiz dará então sua sentença.

Na maior parte dos casos, é possível recorrer a esta sentença. Nesse caso, o recurso será julgado por uma turma composta por três juízes e as partes serão obrigatoriamente representadas por advogado. O recurso será interposto no prazo de dez dias, contados da ciência da sentença, por petição escrita, da qual constarão as razões e o pedido do recorrente. O recorrido é então intimado a oferecer resposta escrita no prazo de dez dias (Lei 9.099/95).

Observa-se aqui que, no caso do JEC, a celeridade do processo é bem maior do que no processo civil para causas de maior complexidade. Contudo, persistem ainda algumas barreiras relacionadas a custos financeiros e complexidade do processo que, apesar de orientado pela celeridade e simplicidade, ainda conserva resquícios da formalística processual que podem dificultar o acesso à população menos favorecida. Uma dificuldade adicional neste caso é a apresentação de provas, pois, dada insuficiência de informações de grande parcela da população, muitas vezes os demandantes não possuem a documentação adequada para a reclamação dos seus direitos, principalmente no que diz respeito a contratos70.

No projeto Justiça Comunitária, não há ainda estatísticas precisas quanto à duração dos casos atendidos, pois esta depende tanto da modalidade de atendimento (orientação jurídica, algumas vezes com o encaminhamento à justiça formal, ou mediação) como da complexidade do caso (no caso de mediação, o processo preparatório pode envolver várias conversas prévias entre as duas partes).

No entanto, quando a modalidade adotada é a mediação, em geral, os processos não ultrapassam 6 (seis) meses, ou seja, um prazo bem inferior ao comumente observado na justiça cível, para casos de maior complexidade. Já nos atendimentos encaminhados à justiça formal, o prazo de solução da controvérsia fica então associado ao processo judicial tradicional, não havendo aqui ganhos relativos à duração do processo.

(iii) Custos financeiros necessários para que o indivíduo tenha acesso ao mecanismo de resolução de controvérsias:

Quanto às custas judiciais, o Diagnóstico do Poder Judiciário (Ministério da Justiça, 2004) demonstra que não há qualquer padronização nas custas judiciais cobradas em cada estado brasileiro, pois estes utilizam critérios diferentes para calcular os valores devidos

70 _{O problema aqui assemelha-se ao constatado durante a atuação do Juizado Especial Cível itinerante no}

Distrito Federal: a ausência de registros ou formalização dos negócios firmados faz com que as soluções jurisdicionais fiquem, muitas vezes, limitadas à precária produção probatória.

pelos processos. Os valores fixos variam de um mínimo de R$2,00 até cerca de R$16.000,00, havendo ainda estados cujas custas são calculadas por um percentual do valor total da causa.

Para grande parcela da população brasileira, mesmos os custos mais baixos podem impossibilitar o acesso à justiça. Segundo dados do IBGE, a renda média do brasileiro, em 2001, era de apenas R$ 595, o que torna difícil que grande parcela da população possa arcar com as custas judiciais. Em agravo a este quadro, no que diz respeito à assistência jurídica gratuita, as Defensorias Públicas, apesar de atenderem a um direito constitucionalmente previsto, não conseguem atender a demanda existente (Ministério da Justiça, 2004).

Nos Juizados Especiais, as partes não estão sujeitas ao pagamento de custas processuais e honorários advocatícios nos processos abaixo de 20 salários mínimos. Contudo, nos processos (i) superiores a este valor; (ii) naqueles em que a parte vencida, insatisfeita, desejar recorrer da sentença, (iii) ou quando comprovado que as partes usam de má fé, o pagamento de custas processuais e honorários advocatícios passa então a ser aplicado (Lei 9.099/95).

Além dos custos diretos mencionados acima (custas processuais e honorários advocatícios) há de se considerar ainda custos indiretos, como aqueles relacionados ao deslocamento das partes ao local onde se situa o mecanismo de administração de conflitos (Tribunal, JEC, etc) e a cópias e autenticação de documentos.

Quanto ao deslocamento, este é exigido tanto para o início do processo como, posteriormente, para as várias etapas relacionadas a este. A localização dos Tribunais e Juizados Especiais é muitas vezes bastante distante de algumas regiões urbanas, principalmente das menos favorecidas. Apesar de aparentemente não serem tão elevados, para um cidadão de baixa renda, sucessivas necessidades de deslocamento, traduzidas no pagamento de várias passagens de transporte público, podem inviabilizar o início e, principalmente, o acompanhamento de um processo judicial.

No projeto Justiça Comunitária, não há a incidência de nenhuma forma de custo direto (custas processuais ou honorários advocatícios). Quanto aos custos indiretos, aqueles relativos a transporte são minimizados, pois, na maioria das vezes, os agentes possuem residência em local bastante próximo ao demandante (a atuação dos agentes é dividida por regiões geográficas) e é este quem se desloca até as residências - tanto do demandante como do demandado – durante o processo.

Nos casos de mediação, pode ser necessário o deslocamento das partes apenas durante a sessão de mediação, que é realizada geralmente no Centro Comunitário. De qualquer forma, este está localizado na mesma microrregião administrativa (cidade-satélite) do demandante. Já nos casos em que se opta pelo encaminhamento à justiça formal, as dificuldades relativas a custos financeiros são então as mesmas do processo tradicional, com exceção dos custos indiretos relacionados a cópias de documentos e fotografias 3x4: nessas situações, o projeto Justiça Comunitária já estabeleceu, para alguns casos, parcerias específicas visando o desconto ou mesmo a isenção de tarifas para o beneficiário.

(iv) Mecanismos de garantia de cumprimento das soluções adotadas:

O sistema de justiça é o principal mecanismo formal de garantia de cumprimento das leis vigentes no país e este possui também, formalmente, elementos para garantir o cumprimento das decisões tomadas. Contudo, devido a barreiras ao acesso à justiça e problemas de eficácia do Poder Judiciário, os mecanismos de garantia de cumprimento das decisões ficam comprometidos.

Essas barreiras estão relacionadas tanto ao sentimento de impunidade manifestado por parcela da população (Adorno, 1999; Peralva, 2000), que prejudica o cumprimento das decisões judiciais; quanto às demais dificuldades de início e acompanhamento de um processo judicial (principalmente falta de informações e custos relacionados ao processo), que desestimulam que a parte acione novamente a Justiça para reclamar a decisão não cumprida.

No projeto Justiça Comunitária, o não cumprimento de um acordo obtido por meio de mediação traz duas opções de ação para o demandante: uma nova tentativa de mediação, que muitas vezes fica prejudicada, pois o não cumprimento do primeiro acordo pode afetar a credibilidade deste processo perante o demandante e o demandado; ou a reclamação de cumprimento junto à justiça formal.

Nesse último caso, apesar do reconhecimento pela justiça formal da validade dos acordos obtidos em processos de mediação conduzidos pelo projeto, na prática, como já mencionado, este reconhecimento não tem sido efetivo, principalmente pelo desconhecimento de servidores dos tribunais quanto à existência do projeto. Recorrer à justiça formal significa aqui, mais uma vez, estar sujeito às mesmas barreiras de acesso à justiça, tantas vezes aqui mencionadas.

O mesmo ocorre quanto à garantia de cumprimento dos casos atendidos pelo projeto que são encaminhados à justiça formal: apesar de haver um ganho inicial relacionado à assistência jurídica, que facilita o ingresso formal ao processo, o demandante continua sujeito aos problemas de funcionamento da Justiça, que prejudicam, como já mencionado acima, os mecanismos (principalmente informais) de cumprimento das decisões.

No entanto, é relevante destacar aqui o potencial da mediação para a criação de mecanismos informais de garantia do cumprimento das decisões. Por ser baseada na construção conjunta das partes da solução adotada, esta aumenta a legitimidade da decisão tomada perante demandante e demandado. Contudo, para gerar uma solução duradoura, a técnica empregada durante o processo de mediação tem de buscar o restabelecimento dos laços entre os envolvidos, objetivando a retomada de uma convivência amigável e não- violenta e a compreensão dos elementos que originaram o conflito, evitando que estes voltem a aparecer e, caso ressurjam, que ambos saibam resolvê-los de forma pacífica.

Como este processo busca uma mudança nem sempre fácil (opção voluntária por práticas de administração pacífica de conflitos nas comunidades), é imprescindível a existência de um mecanismo de acompanhamento dos casos solucionados por meio da mediação.

Esse acompanhamento aumenta a confiança no processo e possibilita a solução prévia de pequenos desajustes antes que estes possam desencadear o não cumprimento do acordo por uma das partes. Como este processo de acompanhamento ainda não foi implementado na prática pelo projeto, é fundamental a realização de experiências-piloto nesse sentido, pois estas possibilitarão que sejam determinados, com mais precisão, tanto o tempo ideal da duração deste acompanhamento como os mecanismos pelos quais este deve ser implementado.

(v) Satisfação dos beneficiários quanto ao processo e solução adotada:

Em pesquisa realizada pelo Ibope (2004) em São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre e Recife, a lentidão e o favorecimento dos mais ricos e poderosos apareceram como os sentimentos mais fortes e mais presentes em todos os grupos pesquisados. A lentidão, ou morosidade no andamento dos processos, é atribuída ao volume de processos para o reduzido número de juízes, à estrutura arcaica (pouco informatizada) e ao caráter burocrático da Justiça que, segundo os entrevistados, permite uma série infindável de recursos e adiamentos.

A percepção de que os ricos podem contratar melhores advogados e, assim, têm mais condições de ganhar as causas na Justiça também surgiu com freqüência na pesquisa. Segundo os participantes, há uma tendência “natural” de julgar a favor dos mais ricos, dos famosos, de proteger os poderosos, aí incluindo o Estado.

Na pesquisa realizada recentemente pelo DataUnB (2005), quando demandados se a Justiça teria resolvido o problema pelo qual os respondentes a haviam procurado, 50,5% dos entrevistados respondeu afirmativamente. Contudo, 15,7% responderam negativamente e,

mais grave, 34% responderam que não sabiam. Este último percentual reflete o desconhecimento da população quanto ao funcionamento da Justiça e mesmo quanto aos efeitos das soluções dadas às suas demandas judiciais.

No projeto Justiça Comunitária, ao contrário do sistema de resolução de controvérsias formal, onde uma terceira parte decide sobre a questão apresentada, a solução é construída pelos próprios interessados na questão abordada, por meio do processo de mediação. Esse procedimento aumenta as chances de ambas as partes saírem satisfeitas do processo.

Durante as entrevistas, a equipe do projeto relatou que a maioria dos atendidos volta a procurar o projeto, mas para resolver demandas diferentes das solucionadas inicialmente. Isso demonstra, indiretamente, a satisfação dos usuários quanto ao primeiro atendimento oferecido a eles pelo projeto.

Um outro dado interessante foi o obtido nos questionários aplicados em agosto/setembro de 2005. Dos 68 respondentes que já haviam sido atendidos pelo projeto, 49 se declararam “muito satisfeitos” com o atendimento, 12 “parcialmente satisfeitos”, 04 “parcialmente insatisfeitos” e, apenas 01, mencionou estar “muito insatisfeito71. Aqui, o elevado percentual de respondentes que se manifestaram positivamente (“muito satisfeito” ou “parcialmente satisfeito”), ou seja, cerca de 90% dos entrevistados que já haviam utilizado o projeto, é mais um número interessante para reflexão.

(vi) Imagem da Justiça:

Em pesquisa realizada pelo Ibope (2004) em quatro capitais brasileiras, constatou- se que a imagem geral do Judiciário manifestada pela população é predominantemente negativa, sendo este associado a uma entidade poderosa e distante, fechada em si mesma e “estática” (antiquada, morosa, extremamente burocrática e de muito pouca mobilidade). Em

pesquisa realizada pelo DataUnB (2005), apenas 23,2% dos entrevistados concordaram que o sistema Judiciário atende bem às necessidades do povo brasileiro e 83,9% concordaram que o sistema Judiciário tem problemas e deveria ser reformulado.

Segundo pesquisa de opinião pública realizada na América Latina72, em 2002, apenas 32,5% dos brasileiros confiavam no Poder Judiciário. Esse problema também se manifesta nos demais países da América Latina.

Tabela 12 - Respostas à pergunta: Quanta confiança você tem no Poder Judiciário?

Muita /

Alguma /Nenhuma Pouca Não sabe / Não respondeu Argentina 8,7% 90,3% 1,0% Bolívia 19,0% 74,6% 6,4% Brasil 32,5% 63,9% 3,6% Colômbia 23,3% 71,6% 5,0% Costa Rica 48,8% 47,3% 3,9% Chile 23,1% 73,7% 3,1% Equador 12,3% 84,6% 3,1% El Salvador 28,8% 64,4% 6,8% Guatemala 22,0% 74,7% 3,4% Honduras 37,4% 56,9% 5,7% México 17,3% 81,1% 1,6% Nicarágua 27,1% 69,1% 3,8% Panamá 25,6% 71,3% 3,2% Paraguai 10,3% 88,0% 1,6% Peru 16,5% 78,6% 5,0% Uruguai 43,2% 52,7% 4,0% Venezuela 30,3% 67,1% 2,6% Total América Latina 25,0% 71,2% 3,8% Fonte: Latinobarómetro 2002

No projeto Justiça Comunitária, apesar da má imagem da Justiça inicialmente percebida, há indícios de que a orientação e acompanhamento dos agentes ajudaram a romper o temor existente. Na pesquisa qualitativa realizada pela equipe do projeto (2003), quando demandados sobre o que entendiam por “Justiça”, alguns entrevistados (34,84%) associaram o conceito à “palavra pesada” e sentimentos de medo e “algo complicado de lidar”, ou

responderam com o comentário popular que no “Brasil não tem Justiça” ou que ela seja “cega pra uns e que tem olhos abertos pra outros”. No entanto, foi significativamente maior o número de pessoas (46,95%) que associaram a palavra aos direitos das pessoas, à solução dos problemas em geral, a ajudar e a prestar serviço rápido, pacífico e igualitário. As entrevistas desta avaliação foram realizadas apenas entre pessoas que já haviam sido atendidas pelo projeto.

Já nos questionários aplicados em setembro/outubro de 2005, foram obtidos os seguintes resultados, referentes à “transparência” da Justiça:

Tabela 13 - Conhecimento e uso dos serviços do projeto x imagem da Justiça

1. Respondentes que conhecem e já utilizaram os serviços do projeto

2. Respondentes que não

In document Managing Paradoxes in a Complex Organisation (sider 39-44)