Quando dizemos que a cidadania pode decidir directamente sobre uma parte do orçamento municipal, qual é o limite do gasto atribuído aos cidadãos? E sobre que matérias podem decidir? Em termos gerais, o OP abre a possibilidade a que a cidadania influencie unicamente na secção dos gastos e dentro destas apenas naquelas que estão relacionadas com os investimentos. Desta maneira, alargar o orçamento aos cidadãos, até agora, não significa abrir o debate à prática da cidadania participada.
Gráfico 2 – % do orçamento municipal decidida no OP
0,8 0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 50 000 ‐ 200 000 (Palmela) + de 200 000 (Lisboa)
Fonte: elaboração própria
Nos casos estudados, tanto Palmela como Lisboa abordam de alguma maneira a participação dos munícipes, ainda que não de uma forma sistemática e sempre de acordo com a vontade dos executivos. Deste modo, os OPs centram-se nos investimentos, deixando de lado qualquer discussão sobre os gastos destinados a cobrir os salários do pessoal, assim como os gastos de funcionamento e manutenção dos serviços públicos. A percentagem da despesa do orçamento aberto à participação é muito variável entre as diversas experiências, ainda que se possa dizer que nos municípios mais pequenos tem mais possibilidade de influenciar proporcionalmente que nos maiores. Veja-se o caso
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do Gráfico 2, que nos dá uma ideia aproximada do que se passa na realidade, em que Lisboa, com mais de 200 mil habitantes, a cidadania decide mediante o OP menos de 1% do orçamento municipal. Esta percentagem no caso de Palmela não é disponibilizada como ponto de partida no processo, uma vez que o Executivo por razões políticas não atribui uma percentagem do seu orçamento a este projecto. Os cidadãos apenas vêem as suas solicitações tidas em conta após uma avaliação de pertinência discutida pela comissão técnica e o executivo, e que apenas no final revelam as obras contempladas. Pode em bom rigor ser dito que toda a verba será consignada à participação dos cidadãos, ainda que o escrutínio por parte dos representantes admita, com uma maior facilidade, as obras pequenas.
De facto o nome de OP pode resultar enganosamente para aqueles que não estão familiarizados com estas experiências. Quiçá o nome que melhor se adaptaria à realidade municipal portuguesa seria a de orçamentos parcialmente participativos, como se denota claramente por estes dois casos. De facto, a maioria dos munícipes que participam nos OPs não têm uma ideia definida sobre a quantidade do gasto do município que está a decidir. Este dado vem a confirmar que para além da participação dos munícipes na redistribuição do gasto municipal, os OPs servem para que os cidadãos interessados na esfera pública local possam informar-se, sugerir acções e censurar os políticos que não cumprem, como ocorre na fase de consulta dos OPs. Como dizíamos, o orçamento municipal não é o mais importante, e a maioria desconhece a percentagem do orçamento que o executivo decide atribuir à gestão directa dos munícipes.
Esta falta de conhecimento não está relacionada com os recursos educativos do indivíduo nem com o consumo de informação política, nem com o interesse na própria política local. Os cidadãos que lêem sobre informação política todos os dias têm a mesma intensidade de desconhecimento que aqueles que reconhecem não ler nunca os jornais. Pela análise por nós feita nos dois municípios verificou-se que não está explícito para os munícipes a quantidade real de recursos que estão em jogo em cada OP em relação ao processo total. Note-se o caso de Palmela, que ao contrário de Lisboa, não disponibiliza no sítio qual a fatia do bolo que reserva ao processo de OP para o seu município.
Dentro das matérias sobre as quais os municípios podem decidir, tirando as rubricas orçamentárias dedicadas à manutenção dos serviços públicos, os salários e as despesas municipais, pode fazer-se uma grande divisão. Por um lado, estão as rubricas orçamentárias dedicadas a pequenas infra-estruturas. Por outro lado, estão os gastos destinados a programas e serviços próprios das políticas sectoriais. Mais de metade das experiências de OP abrem a participação aos cidadãos para se pronunciarem sobre pequenas infra-estruturas, e o resto permite a participação em programas e serviços municipais. Isto significa que a cidadania pode também debater que curso, programas culturais, projectos realizará o concelho no que diz respeito às grandes infra-estruturas ou às obras do município. Unicamente 9% das experiências realizadas em Portugal reconhece a possibilidade da participação dos cidadãos decidir ou opinar sobre elas, ainda que neste caso a
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decisão seja frequentemente colectiva, entre os cidadãos e os representantes políticos, e não somente uma proposta participativa (Lisboa pretende ser disto exemplo).
A influência prática do OP tem de ser interpretada considerando a realidade administrativa em que se insere. Em termos gerais, alguns podem decidir alguma coisa sobre o volume da tomada de decisões que adquirem os cidadãos, mas pouco sobre a influência prática do processo participativo na administração. Também o facto de que a maioria dos OPs reconhece unicamente a capacidade de decidir sobre pequenas infra-estruturas pode alertar-nos sobre uma escassa influência prática. Não obstante, parece conveniente fazer uma leitura desde o contexto do governo municipal com o objectivo de ver a influência do OP a partir deste ângulo.
As administrações locais em Portugal têm uma grande dependência financeira, as suas competências são limitadas, especialmente no que toca às suas capacidades económicas. Dentro do município actuam ainda as freguesias, que limitam a capacidade de acção da administração local. Tudo isto limita a influência prática do OP, tanto no poder de decidir amplamente sobre certas questões que requerem previamente a coordenação com outros executivos locais. Muito embora esse limite seja explícito para todos os participantes, tanto quanto os promotores dos OPs delimitarem o processo às competências do município. Neste caso, os limites que põem em causa a participação dizem respeito, em maior medida, à própria organização da administração local, como, por exemplo, deixar de fora, na maioria dos casos, as empresas públicas e os organismos autónomos, os quais representam, no caso do município de Lisboa, uma parte substantiva da acção pública municipal.
Um processo participativo orientado para decidir o orçamento municipal, por pequeno que seja e por limitada que seja a sua influência face aos vários tipos de projectos municipais, tem que informar os cidadãos, em princípio, daquelas matérias sobre as quais estes vão decidir. Não obstante, a maioria das experiências não informam apenas das matérias implicadas. Ou seja, tanto quanto o OP implica uma decisão colectiva, a informação também tem que abordar outras questões, como por exemplo, como se tomaram as decisões num contexto de recursos limitados; o que fazer quando várias vozes e preferências querem fazer um uso distinto dos recursos que são limitados. Neste sentido, as duas experiências analisadas informam sobre o conjunto do orçamento municipal, o que dá a possibilidade de socializar a informação chave da gestão pública, com o objectivo de clarificar tanto a parte do orçamento que é aberto à participação directa dos municípios, como informar sobre a proveniência dos investimentos municipais e as diferentes fatias de gastos. Junto a isto informam-se os cidadãos das competências municipais, quer dizer, de onde se pode gastar dinheiro. Informam-se sobre as despesas fixas ou anexadas a programas como os serviços sociais. E, finalmente, informa-se sobre os procedimentos com os quais se priorizam as propostas dos cidadãos a incorporar, e nestes casos analisados, a aplicação de critérios de justiça distributiva.
O que pudemos observar nas experiências de Palmela e de Lisboa é que não disponibilizam a mesma informação, ou mesmo fazem a abordagem do processo da mesma maneira. Como temos visto através dos dados recolhidos na nossa investigação, e por meio de observação destas
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experiências participativas, uma coisa é o que diz o regulamento de aplicação do OP, que incide na informação sobre o projecto, e outra é o que ocorre na prática, onde os cidadãos têm dificuldade em obter a informação real sobre que parte do orçamento municipal estão, de facto, a decidir.
Em qualquer dos casos, ambos precisam de iniciar um processo de informação dos munícipes que, com maior ou menor intensidade, socializem uma informação que ao menos seja conhecida pelos cidadãos intervenientes. O que pretendemos nos pontos seguintes é compreender com maior pormenor a organização da informação, assim como do resto das acções que os municípios de Palmela e Lisboa se vêem obrigados a realizar desde o momento em que aceitam implementar os OPs.
Agora importa ressalvar o facto de que estas experiências têm que construir essa informação, e fazê-lo pensando que vão comunicá-la a pessoas que não são especializadas, o que inclui uma certa criatividade ou a exploração de formas distintas de comunicação. A elaboração da informação implica o uso de recursos humanos e a sua síntese. Portanto requer uma predisposição comunicativa que abre o município à cidadania. A informação, para além do mais, não se faz unicamente num momento do processo, é uma constante que alimenta no seu todo e que o fará crescer à medida que o tempo passa. No início informa-se sobre o processo, os seus passos e objectivos; depois disponibiliza-se informação sobre o orçamento municipal; mais tarde sobre as propostas realizadas pelos cidadãos e finalmente sobre as solicitações priorizadas. A todo o momento, o município tem que decidir a estratégia comunicativa mais adequada, implicar recursos materiais com o objectivo de manter um fluxo de informação constante.