Segundo BONDUKI (1998), é cada vez mais generalizada a visão de que as formas tradicionais de representação política, como o legislativo, são insuficientes para garantir a democracia nas decisões governamentais. Assim, torna-se fundamental a institucionalização de novos canais de participação da sociedade, que embora não substituam a função legislativa, criam uma arena própria mais aberta e democrática, onde se definem as políticas e prioridades da ação governamental com uma atuação mais ampla da sociedade. Essas instâncias, além de significarem uma renovação da cultura política no país, podem assegurar maior transparência aos atos governamentais, permitindo o acesso do cidadão comum às informações sobre a implementação de programas e projetos urbanos, por exemplo, e ainda sobre a elaboração e execução do orçamento municipal.
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O orçamento participativo – originado por movimentos sociais nos municípios de Vitória e Vila Velha, no Espírito Santo, já na primeira metade dos anos 80, e implementado por governos municipais comprometidos com programas democráticos e populares – constitui um processo de consultas e debates sobre o orçamento público municipal que tem se ampliado a cada ano, à medida que são estabelecidos, na relação entre a população participante e o governo, novos aprendizados, novas metodologias de trabalho e novas formas de participação (CARVALHO, 1998). Através desse processo, a população de algumas cidades brasileiras – especialmente os seus setores mais pobres – passa a discutir os problemas urbanos que afetam suas vidas e as prioridades de investimento do governo municipal, decidindo o que deve ser feito, onde e quando.
Os orçamentos participativos podem ainda contribuir para a articulação das políticas setoriais do município e para a superação da segmentação e setorização tecnocrática e clientelista a que tendem as diversas secretarias de governo. Além disso, atuam sobre um ponto fraco do neoliberalismo: a redução da destinação de recursos públicos para as políticas sociais. Segundo CARVALHO (1998), à medida que se tornam práticas mais eficazes, ampliando seu caráter democrático e possibilitando uma ampla e efetiva disputa da renda da cidade, os orçamentos participativos possibilitam uma inversão de prioridades, contribuindo para a melhoria das condições de vida da população tradicionalmente excluída dos serviços públicos.
Uma experiência de orçamento participativo vem sendo realizada desde 1989, em Porto Alegre. A população se mobilizou para elaborar o orçamento da cidade em reuniões abertas a todos os cidadãos, organizados em regiões, discutindo as prioridades de investimento público e elegendo seus representantes para acompanhar a execução dos gastos. Essa experiência – positiva e crescente, segundo JARDIM (1996) – foi essencial para que, na segunda gestão da administração popular, a idéia de uma proposta de planejamento participativo pudesse evoluir. Assim, quando teve início o processo de reformulação do Plano
Diretor, em 1995, a população já estava preparada para discussão sobre as diretrizes para o futuro da cidade, tendo em vista a sustentabilidade urbana, resultando na estruturação de um modelo de desenvolvimento para a cidade.
Considerada durante a Conferência Habitat II, em 1996, uma das melhores experiências de gestão existentes no mundo (BONDUKI, 1996), chegou a ser premiada pela Organização das Nações Unidas, passando a ser recomendada pelo Banco Mundial como modelo de gestão pública. Seu exemplo, inclusive, tem sido seguido por outras administrações, e já foi referência na implantação de programas de sustentabilidade em mais de quarenta cidades em todo o mundo.
Uma demonstração do grau de aprovação desse instrumento de planejamento pelos cidadãos é a terceira reeleição dos gestores municipais, com índices crescentes de votação, fato inédito em Porto Alegre. Apesar disto, ROSSETO (2000) afirma que o processo de elaboração do orçamento participativo tem sido duramente atacado pelas elites conservadoras gaúchas, visto que a livre organização do povo para decidir os rumos do Estado ameaça as conhecidas relações de poder que vêm se manifestando ao longo dos séculos. No entanto, o orçamento participativo interessa a muitos, basicamente àqueles que têm sido historicamente prejudicados pelos governos federal e estadual.
Para CARVALHO (1998), a participação popular, principalmente a participação nos espaços de gestão participativa de políticas, equipamentos e recursos públicos, é um processo ainda em andamento, que apenas se inicia pela construção de um marco legal e de uma cultura democrática e participativa, pela construção de habilidades e metodologias que possam fazê-los instrumentos eficientes de melhoria da qualidade de vida e de democratização dos processos políticos de tomada de decisão.
Nesse contexto, a função da cidade deve ser estimular a formação de uma cultura urbana que gere participação popular e cidadania (ROGERS, 1997). Mais do que isso, uma cidadania criativa, com a comunidade envolvida em atividades essencialmente criativas, que poderiam estimular cidadãos, prover satisfação e identidade, evitar a causa de muita desarmonia e alienação da sociedade. A cidade também poderia gerar a base para uma mão-de-obra mais criativa e motivada. De maneira geral, os benefícios sociais, ambientais e econômicos desse tipo de emprego civil poderiam transformar os padrões de vida urbana.
Maior autonomia da cidade e maior participação do cidadão – características presentes em políticas públicas motivadas pelo problema específico do ambiente – fazem o próprio governo local se tornar mais capacitado para decidir sobre as exigências da sustentabilidade urbana: saúde, educação, transporte, habitação, segurança, justiça social.
"É uma cidade igual a um sonho: tudo o que pode ser imaginado pode ser sonhado, mas mesmo o mais inesperado dos sonhos é um quebra-cabeça que esconde um desejo, ou então o seu oposto, um medo. As cidades, como os sonhos, são construídas por desejos e medos, ainda que o fio condutor de seu discurso seja secreto, que as suas regras sejam absurdas, as suas perspectivas enganosas, e que todas as coisas escondam uma outra coisa."20
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