Como se viu ao longo do capítulo anterior, há diversas abordagens possíveis para se estudar a corrupção. Seja enfocando as relações sociais que a veiculam, seja estudando o comportamento individual dos agentes econômicos ou mesmo perquirindo a interação entre as classes política e econômica, essas perspectivas examinam o fenômeno à luz das interações sociais e das instituições políticas, de modo que podem fornecer pistas relevantes para a explicação de como se dão os efeitos da corrupção sobre as democracias modernas e porque ela seria tão impactante nesse modo de organização social.
Contudo, conclui-se, pela análise de boa parte da produção bibliográfica sobre o tema, pelo enfoque jornalístico dado à matéria, e mesmo pelos discursos parlamentares e plataformas políticas de candidatos a cargos representativos, que o tratamento comum da corrupção não faz referências a sua relação com as estruturas sociais, tampouco aos seus efeitos, o que traduz uma abordagem, de certo modo, pouco enriquecedora tanto para o conhecimento científico e popular, como para o combate do fenômeno.
Diante do modo como as sociedades costumam tratar o fenômeno da corrupção – ou seja, pela costumeira prática de divulgação espetaculosa do que se denominam escândalos – pode-se notar que tem havido uma sensível limitação da sua compreensão ao aspecto policial que envolve a matéria, e quando muito, com o aspecto legal, o que não permite abordar as reais causas do fenômeno ou os seus impactos na democracia, no desenvolvimento institucional e no desempenho econômico.
Nota-se que essa perspectiva particularista e reducionista que se tem da corrupção pode, perversamente, levar a uma espécie de banalização do fenômeno. Como aponta o pesquisador John Girling (1997, p. 12), a linha entre a percepção da corrupção e o simbolismo de sua
denúncia pontual e intermitente é muito tênue, de modo que esse simbolismo pode representar uma aceitação da corrupção, na medida em que a transformação dos seus exemplos práticos em escândalos ou espetáculos, embora possa parecer um exercício de cidadania – pela fiscalização e denúncia – passa a fazer parte do cotidiano, como se a mera notícia e a condenação ética do caso particular satisfizessem as pessoas no que tange ao combate da corrupção:
Para concluir: da percepção ao simbolismo é um passo curto. Este [simbolismo] é onde a corrupção, como no primeiro tipo de percepção (corrupção considerada como um flagelo social), é tratada como um ‘escândalo’. Agora, a sensacional, ‘escandalosa’ natureza da corrupção serve, pelo menos no curto prazo, para afastar sentimentos populares de raiva ou desgosto do sistema de conluio em si (isto é, a acomodação dos interesses empresariais feita pelos políticos) para personalidades ou bodes expiatórios. Depois que o ritual do sacrifício desses últimos tenha sido realizado, então as práticas costumeiras [de corrupção] podem continuar. É apenas durante a fase aguda de prolongados períodos de crise estrutural (como na França durante os anos 1930 e na Alemanha, na mesma época, mas com um resultado muito diferente) que o sistema existente é considerado como ‘podre’ para além do aceitável. (Tradução livre do autor)198
A denúncia pontual como uma prática cotidiana faz, paradoxalmente, com que o seu objeto, a corrupção, assuma o caráter de fenômeno normal, corriqueiro, aceitável. Essa é, justamente, a grande falha de se tratar da corrupção apenas em termos policiais ou legais, sob uma perspectiva reducionista, sem se analisar a estrutura que lhe permite aflorar na sociedade.
Ademais, esse modo de abordar a corrupção pode levar ao equívoco de limitar a sua extensão, tão somente, aos fatos que são relatados pela imprensa, investigados pelas autoridades policiais ou denunciados pelas autoridades competentes. Isso faz com que as ligações pessoais com outros agentes, que não estão identificados nesses relatos ou denúncias, tornem-se obscuras e as redes pessoais em que se insere a corrupção fiquem eclipsadas. Em suma, segundo Marcos Otávio Bezerra (1995, p. 18-19), corre-se o risco de assumir que os limites do fenômeno da corrupção estejam identificados com os próprios limites dos relatos de corrupção:
198
“To conclude: from perception to symbolism is a short step. This is where corruption, as in the first type of perception (corruption regarded as a social evil) is treated as a ‘scandal’. Now, the sensational, ‘scandalous’ nature of corruption serves, at least in the short term, to displace popular feelings of anger or disgust from the collusive system itself (that is, politicians’ accommodation of businesses interests) on to particular personalities, or scapegoats. Once the ritual sacrifice of the latter has been carried out, then customary practices can continue. It is only during acute and prolonged periods of structural crisis (as if in France during the 1930s and in Germany, at that time, but with a very different outcome) that the existing system is considered to be ‘rotten’ beyond redemption.”
O conjunto de fatos que integram cada caso depende de certos fatores como: as informações que são obtidas pela imprensa e pelos órgãos de investigação (polícia, Comissões Parlamentares), o interesse destes órgãos na ampliação ou restrição das investigações, a disposição de falar dos envolvidos e os aspectos formais das investigações. Porém, na medida em que os ‘casos’ aparecem como unidades temáticas bem definidas e circunscritas, corre-se o risco de se conceber como irregulares apenas aquelas práticas e negócios incluídos no ‘caso’. Quando isto ocorre, o limite da corrupção acaba sendo confundido com os limites do próprio ‘caso’. No entanto... os ‘casos’ são apenas retratos de uma realidade bem mais ampla de práticas que recortam o Estado (e a sociedade) e que são passíveis de serem denunciadas como irregulares.
Nota-se que não é porque se utiliza do procedimento de análise de casos concretos de corrupção199 que não se pode inseri-los em um contexto social, político ou econômico que
relacione, assim, a estrutura que os faz aflorar, que facilita sua ocorrência, ou mesmo, minimiza suas conseqüências.
Nada impede que sejam elaborados estudos ou pesquisas a partir de casos particulares de corrupção, mas sua real contribuição para o estudo da democracia advirá, necessariamente, da inserção dos dados em uma perspectiva estrutural da sociedade. A simples narrativa dos fatos e o julgamento ético das condutas neles envolvidas terão um relevante efeito informativo, jornalístico ou opinativo, mas a essa contribuição, tão somente, estarão adstritos.
Os casos de corrupção possuem um caráter eminentemente estrutural em sua manifestação, de modo que, em uma abordagem científica, não se deve restringir a pesquisa à busca de uma verdade real dos fatos (com vistas a um julgamento ético), mas sim buscar a elaboração de uma construção social sobre os fatos relatados do fenômeno. Essa construção pode enfatizar as relações sociais que veiculam a corrupção, as suas causas advindas da forma de dominação predominante, ou mesmo do impacto sobre a evolução democrático-institucional da sociedade. O importante, como ressalta Marcos Otávio Bezerra (1995, p. 18), é que essa metodologia permite, sobretudo, distinguir os casos de corrupção dos escândalos de corrupção:
... as explicações e as ações das pessoas envolvidas, para que ganhem sentido, são relacionadas às suas posições institucionais e aos interesses que decorrem da inserção em determinada rede de relações... Os casos de ‘corrupção’ são mais bem compreendidos se apreciados como uma espécie particular de construto social.
199 De fato, o método de análise de casos concretos, sem, contudo, descuidar de uma base científica para a
construção de uma teoria acerca da corrupção, é utilizado, dentre as referências já citadas, por Marcos Otávio Bezerra (1994; 1995) e John Girling (1997).
Freqüentemente confundidos, corrupção e escândalo são, todavia, fenômenos distintos e a relação entre os dois, variável...
Como já se reiterou, há diversas abordagens possíveis do fenômeno da corrupção que podem expandir essa perspectiva particularista que, embora seja relevante, principalmente para a demarcação (ou para rememoração a cada um dos cidadãos) dos limites entre o interesse público e privado, apresenta pequeno alcance no que tange à análise social da corrupção – suas causas, manifestações e conseqüências.
Uma das relevantes contribuições do estudo da corrupção política, por exemplo, é a indicação da relação do fenômeno com a estrutura de poder político e econômico em que está inserido. Diante dessa perspectiva, dado o caráter universal que assume a corrupção política nas sociedades democráticas da modernidade, cumpre analisar se ela poderia ser considerada um fenômeno em si mesmo, com conseqüências, formas e causas próprias, étnicas ou culturais, apartadas do contexto político e econômico em que se inserem, ou se ela seria, na verdade, uma conseqüência, um resultado de imperfeições ou contradições encontradas no núcleo essencial das sociedades, como ocorre com as democracias modernas.
A segunda abordagem parece ter um alcance teórico mais amplo e apresentar soluções mais satisfatórias para resolver questões que se impõem, tais como: por que as democracias consolidadas, como Grã-Bretanha, Estados Unidos da América e França, mesmo que em menores índices do que sociedades de incipiente desenvolvimento democrático-institucional, também sofrem com a incidência do fenômeno da corrupção, em especial a corrupção política de grandes dirigentes?200
Segundo John Girling (1997, p. xiv), a solução, particularmente no tocante à corrupção política, poderia ser encontrada no ambiente comum a esses países de índices tão díspares quanto ao desenvolvimento social: ou seja, uma base econômica e política similar, que se traduziria pela
200 Cita-se, por exemplo, o caso dos membros da Câmara dos Comuns na Inglaterra, que utilizaram verbas
parlamentares para gastos particulares, o que levou o Presidente da Casa, Michael Martin a renunciar ao seu posto, em 19/05/2009. Escreveu o correspondente da Folha de São Paulo em Londres, Kenneth Maxwell (2009): “John Prescott, antigo primeiro-ministro-assistente, usou dinheiro público para pagar pelas falsas colunas Tudor instaladas em sua casa, bem como pela substituição de duas tampas de vaso sanitário. Barbara Follett, ministra do Turismo e mulher do romancista Ken Follett, solicitou 25 mil em verbas para a cobertura das patrulhas de segurança em sua casa. Jacqui Smith, a secretária do Interior, solicitou a cobertura de uma despesa de 88 pence (centavos de libra) com uma tampa de ralo de banheira, bem como o pagamento de filmes pornô a que seu marido assistiu em um serviço de televisão via satélite”. (Tradução de Paulo Migliacci).
adoção de uma forma de governo democrática conjugada com o sistema econômico de mercado. Essa base similar, assim, seria composta por dois sistemas independentes entre si, mas que interagem constantemente: o sistema político e o sistema econômico.
A concepção teórica de interação de sistemas independentes é construída a partir do método sociológico de compreensão da sociedade formulado pelo filósofo e sociólogo alemão Niklas Luhmann. Segundo essa teoria, a sociedade seria composta por diferentes subsistemas, que são estruturas sociais que possuem uma lógica própria de existência e de reprodução. Assim, um determinado sistema ou subsistema seria auto-referente, já que possui um código próprio que determina e legitima os procedimentos e condutas individuais; e seria, também, autopoiético, ou seja, recriar-se-ia a partir de seus próprios referenciais.
Contudo, estes subsistemas seriam dotados dos atributos de abertura cognitiva e de fechamento operacional, ou seja, eles interagiriam com os outros subsistemas sociais, trocando informações, mas seus procedimentos e condutas continuariam a legitimar-se e reproduzir-se a partir de seu código exclusivo. Ocorre, entretanto, que deve haver uma limitação para as interações dos subsistemas, de modo que os procedimentos e condutas de um não corrompam o código do outro. Esse é, justamente, o paradoxo e o ponto central da teoria, como apontado por Orlando Villas Bôas Filho (2006, p. 169-170):
Isto é, trata-se de analisar como se pode obter a inter-relação de subsistemas que, por serem auto-referenciais e autopoiéticos, são dotados de clausura operacional e reproduzem seus elementos a partir de sua rede interna de elementos, sem que isso implique a desnaturação da auto-referência que é própria desses sistemas.
A corrupção política nas democracias seria um fator que, justamente, implicaria na desnaturação da auto-referência, pois faz com que o código de um dos sistemas – o político – seja alterado, sucumbindo à influência dos outros sistemas – principalmente do econômico.
Segundo John Girling (1997), seria, justamente, na interação de dois sistemas aparentemente díspares e autônomos, os sistemas econômico e político, que se inseririam contradições tais que proporcionariam a profusão da corrupção política na sociedade: valores, regras e procedimentos conflitantes de cada um desses dois sistemas que, para que não emperrem suas engrenagens e para que não destruam um ao outro, fariam emergir uma acomodação, um conluio, que,
representando um prejuízo ao interesse público, traduzir-se-ia no fenômeno da corrupção política.
É justamente essa interação política e econômica que leva John Girling (1997, p. ix) a enunciar que a corrupção política não seria apenas um desvio de conduta social dos parâmetros normativo-legais estabelecidos. Ela seria, na verdade, um sintoma do mau funcionamento social e originar-se-ia da incompatibilidade, em aspectos relevantes, dos sistemas econômico e político. Portanto, a corrupção seria mais do que um problema criminal, seria um problema social produto de forças econômicas, políticas e culturais.
O exame da corrupção a partir da interação política e econômica é um procedimento que parece satisfazer as duas primeiras precauções metodológicas elencadas por Michel Foucault (1979).201
A primeira delas é buscar pesquisar não o centro de emanação do poder (que eventualmente corromperá uma instituição), mas sim as suas extremidades, suas capilaridades, seu contato com outras instituições. Como ensina Michel Foucault (1979, p. 182):
Em primeiro lugar: não se trata de analisar as formas regulamentares e legítimas do poder em seu centro, no que possam ser seus mecanismos gerais e seus efeitos constantes. Trata-se do contrário, de captar o poder em suas extremidades, em suas últimas ramificações, lá onde ele se torna capilar; captar o poder nas suas formas e instituições mais regionais e locais, principalmente no ponto em que, ultrapassando as regras de direito que o organizam e delimitam, ele se prolonga, penetra em instituições...
Assim, adotando essa precaução metodológica, a corrupção traduziria não o centro do poder, mas a sua manifestação em contato com outrem, em regra, com uma pessoa de outro subsistema social, cujo comportamento é mudado ou direcionado pelo corruptor, justamente pela corrosão do seu código de conduta.
201 Muito embora Michel Foucault (1979) não adote a metodologia de compreensão da sociedade pela concepção
dos sistemas de Luhmann, a sua teoria sobre o poder é uma poderosa e útil ferramenta que orienta a identificação e a compreensão das relações de poder e das redes de poder. As cinco precauções metodológicas previstas por Michel Foucault (1979, p. 182-186) podem ser, de forma bem simples, assim sintetizadas: a captação do poder pelas suas extremidades; estudar o poder em práticas reais e não no plano da intenção; analisar o poder como fenômeno que circula em rede (esta precaução foi analisada no capítulo anterior, item 4.4); analisar o poder de forma ascendente – dos mecanismos, técnicas e táticas que podem servir à dominação e formá-la, e não o contrário; e, por fim, as grandes estruturas de poder podem se apoiar em ideologias. Essas precauções, desenvolvidas originariamente para a compreensão do fenômeno jurídico, podem ser adaptadas como método para apoiar o estudo da corrupção, sem grandes distorções da teoria original.
A segunda precaução metodológica proposta por Michel Foucault (1979, p. 182) é estudar o poder em suas manifestações reais, não-metafísicas, ou seja, na sua face externa, que extrapola o plano da intenção e onde atinge o seu objeto:
Segunda precaução metodológica: não analisar o poder no plano da intenção ou da decisão, não tentar abordá-lo pelo lado interno, não formular a pergunta sem resposta: “quem tem o poder e o que pretende, ou o que procura aquele que tem o poder?”; mas estudar o poder onde sua intenção – se é que há uma intenção – está completamente investida em práticas reais e efetivas; estudar o poder em sua face externa, onde ele se relaciona direta e imediatamente com que aquilo que podemos chamar provisoriamente de seu objeto, seu alvo ou campo de aplicação, quer dizer, onde ele se implanta e produz efeitos reais.
A corrupção política seria, enfim, a manifestação da interação do poder do sistema político com o sistema econômico, de modo que o segundo, seja qual for o sistema de produção adotado pela sociedade democrática, atuaria de tal forma sobre o primeiro que romperia seu código democrático, causando sérios impactos nas instituições e na democracia como uma forma de organização social.
Dessa forma, nota-se que o estudo da corrupção política pode fornecer preciosos elementos na compreensão da democracia por diferentes razões. A mais importante delas: por não ser essa forma de corrupção, supostamente, uma patologia moral ou meramente cultural da sociedade, que não se relacionaria com as instituições políticas e com a economia de uma sociedade, mas porque a corrupção política configurar-se-ia, essencialmente, como um sintoma das contrariedades entre o subsistema político (conduzido, eminentemente, pelo código democrático e pelo interesse público) e o sistema econômico (orientado pelo interesse privado ou de redes clientelistas). Segundo John Girling (1997, p. viii):
O estudo da corrupção fornece informações valiosas sobre a natureza da democracia (como também de outros regimes, onde a corrupção é dominante) por estas razões: ... Corrupção é o sintoma, não a doença. A doença é o dilema do nosso tempo: a expectativa frustrada popular para o bem da sociedade, a ser atingido por meios democráticos, confrontando, ainda, um sistema econômico que pode vir a contribuir materialmente, mas não contribui moralmente (no sentido de valorizar a participação do público e o consentimento) para aquele desejado fim social... (Tradução livre do autor)202
202
“The study of corruption provides valuable insights into the nature of democracy (as of other regimes, where corruption is rife) for these reasons: …Corruption is the symptom, not the disease. The disease is the predicament of our time: the frustrated popular yearning for the good society, to be achieved by democratic means, yet confronting an economic system that may well contribute materially but does not contribute morally (in the sense of valuing public participation and consent) to that desired social end…”
Deve-se notar que essa construção acadêmica da interação entre os sistemas político e econômico sobre a corrupção adapta-se de forma mais coerente à análise das sociedades democráticas, já que elas se notabilizam por estabelecer uma efetiva distinção normativa institucional entre interesses e bens públicos e interesses e bens privados. Assim, é mais fácil identificar o fenômeno, diante desses parâmetros normativos, do que, por exemplo, nas sociedades do Antigo Regime e nas sociedades que adotam ou adotaram o sistema de produção socialista. Contudo, ele pode ser utilizado, sem grandes distorções, mesmo para esse último exemplo de sociedades, já que sempre pode haver um sistema político ou institucional corrompido por interesses econômicos de uma rede clientelista ou mafiosa, em um sistema de produção socialista ou recém saído dele.
Países como a Rússia, à época recém-saída do sistema de produção socialista, teriam sofrido com a incidência constante do fenômeno da corrupção inserida em organizações mafiosas, tão bem-estruturadas e poderosas, que poderiam ser consideradas como subsistemas sociais e agiriam em detrimento do interesse público. Federico Varese, Professor de Sociologia da Universidade de Oxford, constata a corrupção nesse país logo após transição (1997, p. 164):
O fim do socialismo gerou outra surpresa: uma extraordinária quantidade de corrupção oficial e de crimes no estilo praticado pela Máfia. O mundo ocidental não esperava que o fim da cortina de ferro levaria a um cenário tão dramático. Ao invés da virtuosa "mão invisível" que, supostamente, traria um resultado de arrecadação positiva, a Rússia parece estar a sofrer um fracasso fiscal... Ao buscar interesses privados, agentes fiscais oficiais atuando sob a racionalidade privada e interesses individuais causam um déficit fiscal. (Tradução livre do autor)203
As conclusões e alertas trazidos pela perspectiva interativa, apresentando a corrupção política, especialmente nas democracias, como uma manifestação do conflito entre interesses particulares e valores democráticos, inserem-se na temática da elucidação do motivo de tanta (e necessária) preocupação com o fenômeno da corrupção nos estados democráticos.
203
“The end of socialism has generated another surprise: an extraordinary amount of official corruption and