O declínio do modelo centralizador de Estado a partir da década de 1970, e mais marcadamente durante a década de 1980, permitiu o “empoderamento” (tradução moribunda, mas uma das poucas disponíveis, para “empowerment”) dos estados e municípios. Contribuiu para isso não só a crise fiscal dos Estados-Nação, mas também o aumento das pressões por participação no âmbito local, que levou a uma mobilização a favor da descentralização das tarefas do Welfare State, antes concentradas no poder central (ABRUCIO, 2000).
A descentralização está fortemente associada a uma noção de poder e de esfera de tomada de decisão mais próximos da população. Neste sentido, a descentralização viria a fortalecer os laços comunitários, à medida que a população ganha um incentivo maior à mobilização para exigir mais e melhores serviços prestados pelo poder público.
Putnam mostrava, em seu trabalho, que a simples existência de uma esfera intermediária de governo, com poderes também intermediários, herdados em grande medida do governo central de Roma, gerava um sentimento positivo na população italiana, tanto ao Norte quanto ao Sul. Ao se perguntar aos sulistas se seu governo regional estava tendo um bom desempenho, a resposta era, na maioria das vezes, um enfático “não”. Mas quando se perguntava se eles gostariam que fosse extinto o governo regional, uma das respostas foi algo como um: “De jeito algum! Hoje as coisas ainda não estão sendo feitas do jeito que desejamos, mas ao menos estamos sendo ouvidos!” (PUTNAM, 1996).
Mas a questão não é só descentralizar ou não descentralizar. O como
descentralizar é igualmente importante. Vimos durante o curso duas formas bastante
diferentes de descentralização, uma adotada pelos EUA, outra pelo Brasil. A primeira, adotada pelos Estados Unidos, é a do come together. É quando unidades federativas se juntam sob um propósito comum, no caso, o de garantir a defesa nacional e a liberdade e os direitos originários dos pactuantes (ABRUCIO, 2000). O Brasil também se inspirou neste modelo, “embora os resultados tenham sido diferentes por conta das especificidades locais” (IDEM, 2000). A outra via é a de hold together, isto é, de “manter a união em situações nas quais há um governo centralizado que precisa descentralizar poder a entes subnacionais para, desse modo, assegurar a própria existência do país” (IBIDEM, 2000). É o caso de países como Índia, Bélgica e Espanha. E importante destacar que as vias de descentralização não são uma série discreta, mas contínua, isto é, há casos híbridos de descentralização.
A relação entre o tipo de descentralização e a configuração do capital social de uma nação pode ser traçada da seguinte maneira: quando as unidades federativas adotam um modelo cooperativo, como é o caso norte-americano, cria-se um senso de unidade, de objetivos comuns ou, ao menos, compartilhados. Espera-se, daí, a configuração de uma sociedade que, embora reconheça (e até mesmo valorize) suas diferenças regionais (há culturas bastante distintas entre o Leste e o Oeste e entre o Norte e o Sul dos EUA), também valorize o país e os valores nacionais. No caso brasileiro, onde os entes federativos resolveram adotar, ao invés do modelo norte-americano, um modelo competitivo predatório, é natural que o tipo de sociedade aí criada também seja dividida, com menos ligações comunitárias entre os diferentes Estados, gerando um clima de rivalidade entre eles, enfraquecendo o espírito e os valores nacionais. No entanto, não identificamos, até o presente momento, nenhum estudo sobre esta possível relação. Esta relação é, portanto, um possível objeto de estudo dentro da minha dissertação.
Um outro aspecto importante do tema descentralização é o do controle social. Um sistema federativo deve ser capaz de criar mecanismos de checks and balances, isto é, de controles mútuos entre os diferentes poderes. Isto significa o controle dos Estados pela União, da União pelos Estados, do Poder Executivo pelo Legislativo, do Legislativo pelo Executivo, e de ambos do e pelo Poder Judiciário. Mas o controle não pode se limitar ao aspecto institucional. Segundo Nuria Cunill Grau há “la necesidad de legitimar la discrecionalidad de
quienes ejercen poder a nombre nuestro, los ciudadanos” (CUNILL GRAU, 2000).
Nuria discorre dos diversos mecanismos de controle social. Alguns dos controles sociais sobre o governo podem ser exercidos de maneira individual, como o voto, mas mesmo este ganha uma força muito maior quando exercido coletivamente, isto é, através de debate, confronto de idéias, articulação política, mobilização para o desenho dos planos de governo etc. Demais mecanismos de controle social, como os “Comités de Vigilancia” da Bolívia, a “Contraloría Social” do México, “Veedurías Ciudadanas” da Colômbia ou a “Ouvidoria do Município” em São Paulo, são permeados pela lógica da ação coletiva, isto é, quanto menores os custos de mobilização coletiva e maior a informação entre os membros desta comunidade, maior o poder de alcance destes instrumentos de controle social.
Neste sentido, mais uma vez o capital social entra como um ator importante. Como destaca Putnam, “Essas redes facilitam a coordenação e a comunicação, amplificam reputações e assim permitem a resolução de dilemas de ação coletiva” (PUTNAM, 1995).
Os controles sociais e o capital social, na verdade, se reforçam mutuamente. A simples existência de mecanismos de controle social permite a sociedade se mobilizar mais facilmente no sentido de direcionar as decisões de seus representantes para suas preferências (“responsividade”). Uma vez que ela percebe que sua mobilização deu resultados positivos concretos, ela tem um incentivo maior para continuar se utilizando destes mecanismos e, no caso de divergências mais sérias entre governo e sociedade, ela tem maiores incentivos para uma ação coordenada e conjunta entre seus membros (vide o caso da votação da CPI da corrupção dos fiscais paulistanos, quando, diante da pressão popular, os vereadores voltaram atrás na sua posição e acabaram por aprovar a criação desta CPI). Não que a sociedade não possa se mobilizar diante da ausência de tais mecanismos, mas essa mobilização se torna mais custosa diante de uma sociedade com baixo estoque de capital social.
Uma terceira abordagem (a primeira foi do capital social na sociedade, a segunda do capital social na relação governo-sociedade) é a do capital social como elemento interno do aparelho governamental.
Judith Tendler começa seu argumento por desafiar o “Consenso da Reforma do Estado”, até então empregado por diversos teóricos como uma fórmula única, a ser aplicada, com algumas salvaguardas, a todos os países, qualquer que seja seu estágio de desenvolvimento. Tendler mostra que houve um equívoco de grande parte das recomendações feitas aos países em desenvolvimento, que ignoram as condições sob as quais as instituições têm um bom desempenho. Sua análise, no entanto, baseia-se em evidências empíricas, a partir da observação de programas sociais implementados pelo Governo do Estado do Ceará na década de 1990, como o de medicina preventiva, extensão rural, contratos públicos de fornecimento e obras públicas.
Ela destaca alguns pontos esquecidos pelo “consenso”, como a importância da dedicação dos trabalhadores ao emprego, o reconhecimento público do Governo ao trabalho dos funcionários, a inovação na organização do trabalho e o controle sobre as “tarefas extras” (aquelas que iam além do job description do funcionário, mas eram indispensáveis para se resolver o problema da população). Todos estes pontos são criadores de capital social dentro da máquina pública. Além disso, o bom desempenho das políticas públicas cearenses analisadas também foram resultados da interação entre os diversos atores: “Melhorias no governo local foram resultado da dinâmica entre governo local, sociedade civil e governo central” (TENDLER, 1998). Tendler não chega, no entanto, a destacar a presença de capital social dentro das instituições públicas. Seu destaque maior foi para a interação entre estado e
sociedade civil, e como uma sociedade minimamente organizada pode levar a boas políticas públicas, e como essas podem, por sua vez, aumentar a virtuosidade desta sociedade, gerando, assim, capital social.
Peter Evans, ainda que por caminhos diferentes, também estuda a burocracia estatal, e sua relação com o desempenho governamental, desta vez na área de desenvolvimento econômico. Evans analisa dois tipos diferentes de Estado: o desenvolvimentista, como o Japão e, em menor medida, Coréia e Taiwan, e o predatório, tendo Zaire como caso extremo, e Brasil e Índia como intermediários.
Para Evans, o ponto chave que distingue os países que adotaram uma postura desenvolvimentista, frente àqueles que adotaram um modelo predatório, é o que ele chamou de autonomia inserida. Autonomia na medida em que as instituições estão protegidas das “buscas de renda” de grupos poderosos, como a elite empresarial de um país, mantendo-a responsiva à coletividade e não apenas a alguns. “O que está em questão é a construção de uma organização auto dirigida que possa gerar incentivos suficientes a induzir seus membros individuais a adotar metas coletivas e assimilar suficiente informação que lhes permita escolher metas dignas de perseguir” (EVANS, 1993). Inserida porque as políticas devem responder aos problemas detectados nos atores privados e dependem no final destes atores para sua implementação.
O capital social aparece no trabalho de Evans em dois momentos: no primeiro, ao comentar a autonomia inserida, Evans constata que:
“uma rede concreta de laços externos permite ao Estado avaliar, monitorar e modelar respostas privadas a iniciativas políticas, de modo prospectivo e após o fato. Ela amplia a inteligência do Estado e aumenta a expectativa de que as políticas serão implementadas (…). As conexões com a sociedade civil se tornam parte da solução em vez de parte do problema“ (EVANS, 1993).
No segundo momento, Evans tenta construir o que é a estrutura burocrática nos países desenvolvimentistas. Ao comentar o caso japonês, Evans relata que:
“Sistemas internos – particularmente o ‘gakubatsu’, que consiste em laços entre colegas de classe nas universidades da elite de onde se recrutam os funcionários – são cruciais à coerência da burocracia. Tais redes informais conferem à burocracia uma coerência interna e identidade corporativa que por si só a meritocracia não poderia oferecer (…). O resultado geral é uma espécie de ‘weberianismo reforçado’, no qual os ‘elementos não-burocráticos da burocracia’ reforçam a estrutura organizacional formal, da mesma forma que os ‘elementos não-contratuais do contrato’ de Durkheim reforçam o mercado” (EVANS, 1993).
Ao longo do texto, percebe-se que os tais “elementos não-burocráticos da burocracia” referem-se exatamente a esses laços de confiança, de cooperação e de reciprocidade que caracterizam o que chamamos de capital social. O capital social é, portanto, em grande medida, um dos principais fatores para o sucesso do desenvolvimento econômico dos países estudados por Evans. A questão é que, assim como Putnam, Evans colocou demasiada ênfase no processo histórico que levou a estrutura burocrática desses países a se configurar dessa maneira. Resta-nos uma importante pergunta: como pode a Reforma do Estado configurar um modelo burocrático que estimule a formação de capital social? Este é certamente um ponto que merece ser explorado em estudos posteriores, por mim ou por quaisquer outros pesquisadores que se interessem pelo tema, pois é algo que nosso modelo de Reforma do Estado não conseguiu resolver a contento.
Ao tentar fazer a migração de um sistema ainda não plenamente burocrático para um modelo gerencial, o governo brasileiro não se atenta para o fato de que, como coloca Evans, “o nítido contraste entre o caráter pré-burocrático, patrimonalista do Estado predatório e o caráter mais estreitamente weberiano dos Estados desenvolvimentistas deveria provocar dúvidas naqueles que atribuem a ineficácia dos Estados do Terceiro Mundo à sua natureza burocrática. A falta de burocracia pode estar mais próxima do diagnóstico correto” (IDEM, 1999).