1. Introduction
1.6 Caenorhabditis elegans and radiation research
A alteração do papel da CIDH nos procedimentos perante a CorteIDH, como visto, foi defendida como forma de proporcionar o empoderamento perante o SIDH das vítimas de graves violações de direitos humanos. O efetivo alcance
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desse objetivo, contudo, demanda que sejam enfrentados os riscos que a reforma gera para o próprio sistema. Alguns dados sobre a realidade do SIDH indicam ser simplificadora e perigosa a ideia de que a CIDH seria um obstáculo ao acesso direto das vítimas a esse sistema. As rivalidades entre a Corte e a CIDH e as controvérsias sobre o “boicote” realizado pela CIDH durante os primeiros anos de funcionamento da Corte, apenas transmitindo ao órgão jurisdicional pedidos de opinião consultativa e não estimulando assim uma atividade contenciosa, dominaram então os debates sobre as reformas necessárias do sistema. Ora, esta situação cessou de existir há anos, antes mesmo das primeiras reformas mencionadas acima.
Cavallo e Brewer (2008, p. 782) apontaram como o acesso à CorteIDH segue limitado para a grande maioria das vítimas de graves violações de direitos humanos: entre 2004 e 2007 – após as reformas que atribuíram às vítimas familiares e seus representantes a condição de partes no processo – a CorteIDH decidiu aproximadamente 14 casos por ano, o que representa uma média de menos de um caso por ano relativo a cada país que reconheceu a jurisdição contenciosa da Corte. Mesmo as mais de 1.300 denúncias por ano então recebidas pela CIDH eram apenas uma parte pequena das violações ocorridas no continente, de maneira que, se todas as vítimas dessas violações recorressem ao SIDH, o número de decisões pela Corte seria insignificante (CAVALLO; BREWER, 2008, p. 782).
A reflexão de Cavallo e Brewer permanece atual. Conforme o relatório anual da CorteIDH referente a 2015, neste ano foram proferidas 16 sentenças em casos contenciosos. E o número de denúncias perante CIDH teve um aumento significativo: foi recebido um volume inédito de 2164 denúncias, das quais 208 foram aceitas para trâmite. Nesse mesmo ano, a CIDH aprovou 42 relatórios de admissibilidade, referentes a 143 petições, e 22 relatórios de mérito, referentes a 28 casos, e submeteu 14 novos casos contenciosos à CorteIDH (OEA, 2015).
Um enfraquecimento da CIDH não contribuiria para o enfrentamento desse problema. Com efeito, o SIDH tem uma série de peculiaridades em relação ao sistema europeu, que tornam inapropriada uma reforma semelhante à que este último sofreu em 1998 para suprimir a Comissão
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europeia. Em primeiro lugar, deve ser considerado o estado das ratificações da CADH e especialmente o não reconhecimento da jurisdição da CorteIDH por um número relevante de Estados, expressivo sobretudo na América do Norte. A existência da CIDH é fundamental, entre outros motivos, como órgão regional de controle para essa parte da América.
Em segundo lugar, enquanto o sistema europeu de proteção dos direitos humanos se funda em um grande texto de referência – a Convenção europeia juntamente com seus protocolos – e, desde a aplicação do Protocolo n. 11 (1998), possui um único órgão de controle – a Corte –, o SIDH tem complexidades que dificultam o acesso pelas vítimas: de um lado, um dualismo normativo, com dois instrumentos como fontes principais – a Declaração americana de 1948 e a CADH, de 1969 –; de outro lado, um dualismo institucional, com dois órgãos de controle distintos – a CIDH e a CorteIDH – sediados em dois países diferentes – respectivamente, Estados Unidos e Costa Rica.
Em terceiro lugar, o SIDH sofre de carência de recursos financeiros e humanos. Enquanto o orçamento da Corte Europeia em 2016 foi de mais de 71 milhões de euros (CONSELHO DA EUROPA, 2015, p. 20), o orçamento da CorteIDH no mesmo ano foi de aproximadamente 3,6 milhões de dólares (CorteIDH, 2016). Diferentemente do que se passa no sistema europeu, cuja Corte possui 47 juízes para julgar os 47 Estados membros do Conselho da Europa e partes da Convenção europeia, no SIDH a CIDH tem apenas 7 membros para analisar denúncias contra os 35 Estados da OEA, e a CorteIDH tem apenas 7 membros para jugar casos relativos aos 21 Estados que aceitaram a sua jurisdição contenciosa. Ademais, contrariamente ao que se passa com a Corte Europeia, a CorteIDH não atua de forma permanente, o que gera morosidade na tramitação de processos, em contraposição ao princípio da celeridade que a CADH impõe aos Estados-membros na apreciação de seus processos internos. Conforme estimativa divulgada pelo CEJIL (2011), em 2011 o trâmite de um caso à CIDH e à CorteIDH levava em média mais de 9 anos.
O problema se agravou com a determinação, pelas reformas procedimentais de 2001 e 2003, de que a CIDH, na hipótese de inobservância das suas recomendações pelo Estado, deve em regra submeter o caso à Corte,
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sem que isso fosse acompanhado de um incremento de recursos. Segundo Cavallo e Brewer (2008, p. 797-800), com a reforma, o número de casos submetidos mais do que dobrou, mas não se pôde aumentar a capacidade de processamento; de maneira que a Corte foi levada a diminuir o tempo dedicado a cada caso, com a redução no número de dias de audiências públicas e do contato pessoal com as testemunhas, contato esse muitas vezes substituído pela apresentação de declarações escritas. Para além do aumento no número de casos que chegam à Corte, essas mesmas reformas, com a atribuição às vítimas de locus standi in judicio, acarretaram um incremento nos custos da tramitação dos casos de aproximadamente 35%, conforme sublinhou Cançado Trindade em apresentação feita em 2002 ao Conselho Permanente da OEA (TRINDADE, 2003, p. 283) .
Assim, a redução da competência da CIDH perante a CorteIDH não acarreta, por si só, a ampliação do espaço de atuação das vítimas. Uma abertura efetiva às vítimas nos processos depende do aumento dos meios financeiros disponíveis para essa finalidade. Isso não apenas era sabido no momento da realização da reforma, como, segundo Caçado Trindade, “La Corte emprendió esta reforma en el entendimiento de que existía un compromiso por parte de los Estados Miembros de la OEA de acompañar dicha reforma con un aumento presupuestario acorde con las nuevas necesidades funcionales que de ahí surgirían” (TRINDADE, 2003, p. 279). Em 2002, Cançado Trindade (2003, p. 280-281) alertava sobre a possibilidade de um colapso da instituição caso não se ampliassem os recursos financeiros e humanos disponíveis.
Por enquanto não houve aumento destes recursos, pelo contrário. A CIDH, conforme informações constantes do seu site (OEA, 2016a), tem um orçamento anual de 9 milhões de dólares, o que, considerando o número de habitantes sob a sua jurisdição (1.000 milhões de pessoas), significa 0,009 dólar por habitante por ano. Em 2015, a OEA destinou à CIDH 5 milhões de dólares (6% do seu orçamento), enquanto, por exemplo, o Conselho da Europa teve 100 milhões de dólares para a proteção e promoção dos direitos humanos. Os outros 4 milhões de dólares a CIDH recebeu de contribuições voluntárias. Em 2016, a CIDH recebeu 1 milhão de dólares a menos de
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contribuições voluntárias em relação a 2015 e enfrentou uma grave crise financeira, com risco de perda de 40% do seu pessoal e suspensão das atividades previstas para o ano, quando tinha em trâmite perto de 6.200 denúncias de violações de direitos humanos. O anúncio da crise e uma campanha para a obtenção de recursos levou a doações que permitiram que as funções básicas da CIDH não fossem paralisadas, mas, segundo declarou o seu Secretário Executivo, Paulo Abrão, “Esto no quiere decir que se haya resuelto el grave problema estructural de un financiamiento que es deficiente, que sigue requiriendo una acción decidida por parte de los Estados” (OEA, 2016b). Por sua vez, o orçamento da Corte IDH que, entre 2008 e 2014, havia sido elevado de 2,6 para 5,5 milhões de dólares, foi reduzido em 2015 para 4,5 e, em 2016, para 3,6 milhões de dólares (CorteIDH, 2016).
Outro obstáculo para o acesso das vítimas ao SIDH era o custo da denúncia. Segundo estimativa do CEJIL (2011) apresentada em 2011, um caso relativamente simples custaria cerca de 55.000 dólares, sem contar qualquer tipo de honorários profissionais. Conforme estudo desenvolvido pela Faculdade de Direito da Universidade do Chile (2012, p. 51, 54) relativo a casos admitidos no SIDH entre 1999 e 2008, na etapa de admissibilidade 63% dos casos foram movidos por ONGs, parte relevante deles pelo CEJIL. Em 19% dos casos, os peticionários eram representados por advogados particulares e em 16% deles não tinham representação jurídica. Já no âmbito da Corte, a representação por advogado particular aumentava para 25% e os casos sem representação jurídica praticamente desapareciam. A parte mais relevante dos casos (67%) foi representada por ONGs, principalmente CEJIL. O estudo conclui que causas sem representação jurídica chegaram menos à Corte.
Como visto, procurou-se solucionar esse problema com a criação da figura do “Defensor Interamericano”, para representação jurídica sem custos, e do Fundo de Assistência Jurídica, para subsidiar os custos do processo. Sobre a primeira solução, a defensora interamericana María Fernanda Puleio (2013, p. 132) aponta que a atribuição dessa tarefa à AIDEF tem o mérito de tornar a designação do defensor e a sua prestação um mecanismo transparente, além de independente da Corte. Além, disso, o fato de a AIDEF ser formada por instituições e associações de defensores públicos espalhadas pelo continente
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contribui para que se consiga um defensor com bom conhecimento da realidade onde ocorreu a violação, e com domínio dos idiomas do tribunal. Porém, alguns se preocupam com o fato de que nem todas as defensorias públicas do continente têm uma estrutura forte e com suficiente independência do organograma do Estado (PULEIO, 2013, p. 132). Quanto ao Fundo de Assistência Jurídica, os critérios de elegibilidade para os casos que poderão contar com ele, definidos no âmbito da CIDH, remetem ao problema da limitação dos recursos e da consequente possibilidade de uma parte restrita dos casos poder contar com a assistência. 4. Conclusão: Fundamento, significado e riscos das garantias processuais para empoderamento das vítimas Os dois tipos de direito de participar reconhecidos no sistema interamericano e analisados neste estudo guardam importantes relações entre si. Ambos dizem respeito a casos de violações de direitos humanos e têm como titulares as vítimas dessas violações. Embora incidam sobre processos de natureza diversa – de um lado, os processos movidos internamente nos Estados para a atribuição de responsabilidades individuais, de outro lado os processos movidos no sistema interamericano para a definição da responsabilidade internacional dos Estados – eles são representativos de um movimento maior, em prol da “humanização” e da “democratização” dos procedimentos jurídicos. “Humanização” porque as violações passam a ser vistas nos efeitos que produzem sobre as pessoas que elas atingem, consagrando-se os direitos dessas pessoas a um recurso efetivo e à reparação. “Democratização” porque os procedimentos jurídicos se abrem aos atores não estatais, que passam a interferir nos procedimentos de decisão jurídica, num contexto de erosão do paradigma da soberania e da exclusividade estatal de produção normativa. O locus standi pode fortalecer a atuação dos atores privados como agentes no processo de emergência e de ampliação de direitos fundamentais em âmbito internacional, um espaço que antes era reservado aos Estados (v. TORELLY, 2016).
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A faculdade de participar em processos contra os perpetradores das violações tem origem em experiências de Estados com sistemas jurídicos de tradição romano-germânica, que já admitiam uma presença ativa das vítimas nos seus processos penais. Essas experiências alimentaram reflexões que sustentaram a relevância de que, em processos por crimes internacionais, as vítimas deixassem de ser meros instrumentos da justiça (como meios de prova), para se tornarem sujeitos de direito. No âmbito da CorteIDH, a participação nos processos foi reconhecida como um direito, tanto inferido das “garantias judiciais” previstas no artigo 8 da CADH, quanto concebido como um mecanismo de reparação.
Já a participação nos processos do SIDH foi institucionalizada como direito, paulatinamente, pelas normas procedimentais da CorteIDH. A presença das vítimas como partes perante a CorteIDH, sem previsão expressa na CADH, e sempre reivindicada, foi pouco a pouco aceita pela CIDH e pela CorteIDH, até constar da formatação dos procedimentos do SIDH e ser prevista no regulamento atual da Corte. As mesmas reformas revisaram o papel da CIDH perante a Corte, de maneira que ela deixasse de atuar como parte, para funcionar como “órgão do sistema”.
Se é incontestável a relevância do empoderamento das vítimas nos processos jurídicos pertinentes às violações que elas sofreram, este estudo se preocupou em apontar os perigos que ele pode provocar. A reforma dos processos internos contra os perpetradores das violações para configurá-los como direito das vítimas pode pôr em risco garantias dos acusados nos processos penais e não será necessariamente reparadora para as vítimas. O empoderamento das vítimas, colocando-as no centro do dispositivo penal nacional, pode ser considerado a expressão de uma democracia de opinião (GARAPON, 1998), ou de um populismo penal (SALAS, 2004), onde o problema seria a exploração política e midiática da participação da vítima, na justificação de politicas cada vez mais securitárias e de uma penalização exacerbada. Por sua vez, a reforma do SIDH pode provocar um enfraquecimento da CIDH, sem que as vítimas e as organizações não governamentais sejam munidas das condições para levar adiante um número relevante de denúncias e instruir adequadamente os processos. Assim, tanto o processo penal convertido em
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direito das vítimas, de um lado, quanto o enfraquecimento da CIDH, de outro, se não forem adotadas as precauções necessárias, podem resultar prejudiciais à proteção dos direitos humanos. Referências ALEN, Luis Hipólito. Prólogo. In: ARGENTINA. Secretaria de Derechos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación; Corte Suprema de Justicia de La Nación. Protocolo de Intervención para el Tratamiento de
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