2. TEORI
2.3 B RUKERTILFREDSHET
2.3.1 Brukerorienterte teorier som kan forklare brukertilfredshet
Inicialmente, tratamos do problema da característica de distribuição dos custos relativos à apuração do VAF como fator que mascara seus custos reais e agrava a path dependence em torno do critério.
Uma forma de percepção equivocada dos custos do VAF pode levar a crer que o dispêndio na operação do critério é quase irrelevante. A proximidade entre VAF e ICMS pode determinar, em dependência de trajetória, que se creia que o valor adicionado fiscal é facilmente obtido de informações que já existem e que já são tratadas com a finalidade de apuração do próprio imposto estadual253.
Analisada a questão com o devido distanciamento, percebe-se, no entanto, o erro consistente em desprezar que existam custos significativos na apuração do VAF. No Brasil, milhões de declarações específicas para fins de valor adicionado são produzidas, no mínimo anualmente, por contribuintes, exigindo-se a especificação de operações e prestações por
253 É de se supor que, mesmo se tratando de uma atividade realizada por contribuintes do ICMS e que já
produzem informações para as Secretarias de Fazenda dos Estados, com vistas à apuração do imposto, o custo de produção de cada uma das milhões de declarações relativas ao valor adicionado, de sua recepção e de seu processamento, não seja desprezível. Além disso, o custo de apuração do VAF é comparativamente alto em relação, por exemplo, a critérios demográficos orientadores de transferências, como as do FPE e FPM, vez que, aí sim, há utilização de dados que já foram tratados e que se prestam a outros propósitos governamentais.
territórios de Municípios e alguns ajustes de dados, que não têm a ver especificamente com o ICMS.
Além disso, há que se considerar que a totalização de tais dados não é feita também como parte da apuração do próprio ICMS, demandando trabalho específico de servidores dos Estados para o cálculo e divulgação dos índices e que o resultado do trabalho é um tipo de informação que não pode ser utilizada para o planejamento governamental em quaisquer outras tarefas de Estado254.
O problema relativo aos custos de apuração do VAF que contribuem para a permanência do índice nas últimas décadas, no entanto, não é o de seu custo total de apuração, mas a forma com que os custos são percebidos pelos envolvidos na atividade de determinação do índice, no ambiente de dependência de trajetória.
Os contribuintes, obrigados à produção de dados para o VAF, o fazem em meio a uma série de obrigações relativas a informações para tributação255, marcadas por grau considerável de irracionalidade256. Em tal ambiente, a mensuração específica acerca do custo adicional de produção da informação enviada para fins de VAF, provavelmente, não é feita257.
Com mais razão, parece haver grande dificuldade para a massa de contribuintes e a população quanto à compreensão de que há custos significativos envolvidos na apuração do VAF. É pouco provável que se chegue a conhecer e a se formar uma percepção acerca de tais custos na soma de todos os estabelecimentos que realizam operações e prestações afeitas ao
254 Há que se notar que a informação do VAF só serve para a apuração desse critério, diferenciando-se da
informação de censos demográficos, que se presta a orientar decisões governamentais em múltiplas áreas de atuação do Estado.
255 As obrigações de prestação de informações às autoridades fiscais são denominadas “obrigações acessórias”
no direito tributário. Quando tratadas pelo contexto de seu custo, são denominadas “custos de conformidade” ou, na literatura estrangeira “compliance costs”.
256 Ressaltamos aqui o grau de irracionalidade dos custos de conformidade tributários no Brasil, destacando o
problema da multiplicidade de entes tributantes e, no campo específico da tributação sobre produção e consumo, da existência de tributos administrados pela União, Estados e Municípios, tais como o IPI, o PIS e a COFINS, o ICMS e o ISSQN.
257 A própria percepção e mensuração dos custos de conformidade ou “compliance costs” é, em si, difícil de ser
visualizada, vez que, para a maioria dos contribuintes se mistura a tarefas administrativas diversas, integrando uma massa muitas vezes indiferenciada de custos de apuração.
campo de incidência do ICMS e na soma de recursos públicos utilizados para totalizar tais informações258.
Para além da questão da baixa ou ausente percepção dos próprios custos de apuração do VAF, é possível que os contribuintes imaginem que, surgidas como alternativa ao ICMS municipal, as obrigações relativas ao valor adicionado são de produção simples e não muito custosa, se comparadas aos custos de apurar mais um IVA e de atender a órgãos fiscalizadores municipais.
Tal percepção, típica de dependência de trajetória e decorrente do condicionamento mental de comparação do VAF com a sombra do ICM municipal, mascara, como previsto por North (1990) e Pierson (2000), o real custo de apuração do índice e suas desvantagens em relação a critérios baseados em dados demográficos, já coletados para o exercício de outras atividades governamentais.
Do ponto de vista dos Estados, os custos de processamento de declarações relativas ao VAF e da divulgação e administração do índice podem - e possivelmente são - bastante bem conhecidos e mensurados.
Sabe-se que uma parte dos servidores das Secretarias de Fazenda se dedica, geralmente em caráter especializado, à tarefa do cálculo da participação dos Municípios e que as Secretarias de Fazenda têm condições de isolar os gastos relativos ao processamento de informações do VAF em centros de custos específicos 259.
Não acreditamos, pois, que o manejo de uma parte da estrutura da Secretaria da Fazenda dos Estados para a atividade de apuração do VAF seja percebido como algo isento de custos, ou mesmo pouco oneroso em comparação com a repartição baseada em outros critérios, tais como os demográficos.
258 Tem-se aqui um problema de condicionamento da visão de custos, determinada pelo complexo das
instituições, que não permite o exercício racional da atividade de separar qual custo vem de que regra específica. É o problema da complexidade do ambiente institucional moldando a visão e não permitindo o aprendizado sobre os efeitos de cada regra no sistema, mencionado por Pierson (2000) e Denzau e North (1994).
259 Observando a estruturação das Secretarias de Fazenda dos Estados, o que pode ser feito mesmo pelos que
desconhecem o funcionamento de tais órgãos a partir da análise de seus organogramas e estruturas de cargos e setores disponíveis em seus sítios na internet, verificamos a constante presença de setores responsáveis pela apuração do VAF, repasse da cota-parte do ICMS aos Municípios e atendimento aos representantes municipais no que se refere ao índice. Tal fato reforça a noção de conhecimento, pelos Estados, do quanto é dispendido com a apuração do VAF no âmbito da administração estadual.
No entanto, aqui também, provavelmente, se impõe uma tendência a relativizar, desprezando, os custos de produção do índice, vez que o VAF, pensado sob a influência da dependência de seu histórico de criação, substitui o que seria uma invasão municipal das bases tributárias exploradas pelos Estados.
No caminho da instituição de um IVA municipal, haveria, para os Estados, custos possivelmente grandes de desenvolver uma estrutura de cooperação e disponibilização de todos os tipos de informações do ICMS aos Municípios. Também enfrentariam, os governantes e servidores públicos estaduais, o ônus político e administrativo de exercer a fiscalização do tributo em cooperação com políticos e servidores públicos municipais. Daí concluir que, tanto do ponto de vista da percepção condicionada dos custos, quanto da possível preservação de poderes pelos burocratas independentes, a dependência de trajetória institucional se aprofunda, tal como descrito por Evans (2004), North (1990) e Pierson (2000). Ademais, a propagada (e falsa) capacidade de o VAF agir “neutralizando” efeitos de políticas tributárias relativas ao imposto, funciona como uma forma de ampliação do campo político para manobras de criação de exceções na tributação260 de ICMS261262. Tal atuação é, na experiência brasileira, um dos setores importantes do campo de poderes dos Estados e de governantes estaduais, fazendo do índice, ainda que percebido como uma instituição perversa, algo bastante conveniente do ponto de vista político, sobretudo no horizonte de curto prazo dos governos estaduais, tal como também foi antecipado por North (1990)263264.
260 A criação de exceções e desonerações tributárias não é, em si, uma vantagem para o Estado, sobretudo diante
da possibilidade de que seu governante não tenha suas ações alinhadas ao interesse do órgão que integra. Assim, o problema dos custos do VAF, suportados “gentilmente” pelos Estados como forma de evitar o IVA municipal, envolve uma questão de principal-agente, que desemboca no mascaramento dos custos da apuração do índice, ou, tal como descrito no quadro de desenvolvimento institucional de North, a uma atuação de vencedores para a perpetuação de instituições perversas. A respeito, Castilho (2012).
261 Em verdade, a criação de isenções e outros tipos de benefícios fiscais de ICMS dependeria de aprovação em
convênio interestadual, vez que a Constituição Federal, em seu art. 155, limita a competência dos Estados em prosseguirem sozinhos em tais tarefas. No entanto, falhas institucionais relativas à repressão da transgressão consistente na concessão unilateral de benefícios fiscais pelos Estados, determinam que tais atividades acabem por ocorrer isoladamente, mediante atos de governos estaduais, inclusive por decretos ou outros atos praticados por governadores de Estado. A propósito, Castilho (2012).
262 O que pode ter motivado, em verdade, a decisão do STF no caso de Timbó/SC, que, de certo modo, cria
óbices às desonerações inconstitucionais de ICMS, tal como explorado por Scaff e Silveira (2010)
263 A propagada capacidade de que o VAF atue na neutralização dos efeitos das políticas estaduais relativas ao
ICMS somente se sustenta diante de um ambiente de informação imperfeita, na qual a apuração efetiva dos efeitos da utilização do índice não seja uma prioridade, seja excessivamente cara para ser percebida ou no qual as informações não estejam disponíveis de forma clara para os Municípios.
Finalmente, do ponto de vista dos Municípios, o sistema de apuração do VAF representa uma total desoneração dos custos de produção das próprias receitas, vez que o governo municipal recebe parte do tributo arrecadado, já depositado em instituição bancária e à disposição de cada Município, não dependendo, para isso, da prática de qualquer atividade burocrática ou de efetiva contribuição para que a apuração seja realizada, o que distorce a percepção dos custos justamente para o maior interessado na distribuição.
Ademais, a percepção de custos sobre o VAF no Município, parece poder sofrer com a comparação entre o VAF e a administração do ICM municipal nunca criado. Isso por que um IVA municipal exigiria a criação de um corpo especializado de servidores e da institucionalização de procedimentos burocráticos para sua administração.
É de se considerar nesse particular que, especialmente para Municípios menores, o custo de implantação de estruturas de tributação é sempre comparativamente maior do que em Municípios grandes. A mínima estrutura administrativa de tributação, em Municípios pequenos, pode, por si, consumir parte significativa dos recursos potencialmente arrecadados com o tributo, vez que o tamanho das bases a serem exploradas é, em geral, pequeno.
Colocadas algumas ponderações sobre os custos difusos de apuração do VAF e sua forma equivocada de percepção, tratamos da questão relativa à eficiência na entrega dos recursos da quota-parte do ICMS, como fator de mascaramento das ineficiências do VAF e colaboração com sua permanência.
3.1.4. Da possível confusão entre a eficiência da regulação relativa à entrega a