Conforme já analisado, por força da Lei Complementar n.º 141/2012 foram instituídos, nos termos do § 3° do art. 198 da Constituição Federal, alguns aspectos relevantes à problemática dos gastos públicos como o valor mínimo e normas de cálculo do montante a ser aplicado, anualmente, pela União em ações e serviços de públicos de saúde; os percentuais mínimos do produto da arrecadação de impostos a serem aplicados anualmente pelos Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos
388 FREIRE JÚNIOR, Américo Bedê. Controle judicial de políticas públicas. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 74 apud GUERRA, Gustavo Rabay. A concretização judicial dos direitos sociais, seus abismos gnoseológicos e a reserva do possível: por uma dinâmica teórico-dogmática do constitucionalismo social. Disponível em: http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/2/docs/concretizacaodosdireitossociais.pdf. Acessado em: 12/05/2013.
389De se destacar as lições de Celso Ribeiro Bastos no sentido de que a inspiração última do orçamento é “de se tornar um instrumento de exercício da democracia pelo qual os particulares exercem o direito, por intermédio de seus mandatários, de só verem efetivadas as despesas e permitidas as arrecadações tributárias que estiverem
autorizadas na lei orçamentária”. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributário. São
Paulo: Celso Bastos Editor, 2002, p. 127-128. 390
Corroborando com essa visão, Louisianne Paskalle pondera que: “de fato, o orçamento não é abundante e, posto isto, é que se deve trabalhar com mais eficiência na administração pública. O que se constata é que, além da escassez orçamentária, há um mau uso dos recursos públicos que são registrados pelos escândalos sucessivos
de corrupção, desvio de dinheiro, fraude em licitações e compra de votos”. MAIA, Louisianne Paskalle Solano.
Direitos fundamentais, efetividade e limitações orçamentárias: uma perspectiva pós-positivista. In: MOURA, Lenice S. Moreira de (org.). O novo constitucionalismo na era pós-positivista: homenagem a Paulo Bonavides. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 423.
Municípios; bem como a definição do que será e não será considerado como despesa em ações e serviços públicos de saúde.
Nesse contexto, restou confirmado que os Municípios devem destinar, no mínimo, 15% de seus recursos próprios para a saúde; os Estados, no mínimo, 12%; e que a União deve aplicar, desde 2000, em ações e serviços públicos de saúde, os recursos mínimos correspondentes ao valor apurado no ano anterior, aplicada a variação nominal do PIB, tudo isso, respeitando-se as disposições da referida Lei Complementar no sentido de só serem direcionados recursos para ações e serviços que legitimamente estejam inseridas como despesas em saúde391.
Tais disposições legais são salutares à concretização do direito à saúde, pois funcionam como parâmetros objetivos aptos a corrigirem certas disparidades ínsitas ao descaso das políticas públicas em saúde no Brasil durante os 12 anos à espera da referida Lei Complementar392, período marcado por inúmeras distorções frente a falta de clareza sobre o cálculo do aporte de recursos federais para a saúde e os tipos de situações que poderiam ser computadas como despesas nesta seara.
Para se ter uma ideia, em 2007, 16 estados não atingiram o percentual mínimo necessário e deixaram de investir cerca de R$ 3,6 bilhões no setor; a União, por sua vez, entre 2001 e 2008 deixou de aplicar cerca de R$ 5,48 bilhões para a saúde ao incluir em seu orçamento como verba da saúde os gastos com o Programa Bolsa Família e a incorporação de valores do Fundo para Erradicação da pobreza393.
Antes do norte dado pela LC 141 2012, também foram contabilizados na “conta” do
dinheiro da saúde, tanto por gestores estaduais como municipais, diversas ações que não possuíam ligação direta com a efetivação do direito à saúde nem com a estruturação do SUS, como é o caso, por exemplo, de gastos com saneamento, aposentadoria dos servidores,
391Conforme o art. 4° da referida LC 141/2012, por exemplo, a limpeza urbana, as ações de assistência social, o pagamento de aposentadorias e pensões de servidores da saúde bem como a merenda escolar e outros programas de alimentação, ainda que executados em unidades do SUS, são situações que não podem ser enquadradas como despesas com ações e serviços públicos de saúde para fins de apuração dos percentuais mínimos.
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Frente à omissão legislativa em criar a lei complementar ora analisada, alguns instrumentos foram utilizados para tentar delimitar o campo de aplicação dos recursos para a saúde (como foi o caso da já mencionada Resolução n.º 322/03 do Conselho Nacional de Saúde), contudo, não obtiveram sucesso pela falta de clareza e coercibilidade dos mesmos, o que acabou gerando diversas distorções na aplicação das verbas com saúde. 393
KASEKER, Camila. Para onde está sendo desviado o dinheiro da saúde. Revista da APM. n.º 605. São Paulo, 2009, p. 14-15 apud CASTRO, Ione Maria Domingues de. Direito à saúde no âmbito do SUS: um direito ao mínimo existencial garantido pelo Judiciário? Tese de Doutorado, USP, São Paulo: 2012, p. 157.
bombeiros, merenda escolar, alimentação de presidiários, cestas básicas, manutenção de restaurantes populares etc394.
Constata-se, desta maneira, que a Lei Complementar em questão importou em considerável avanço tanto para a fiscalização dos investimentos mínimos a serem expendidos pelas esferas de governo, quanto, indiretamente, para a construção do mínimo em saúde, uma vez que, quando são arroladas as ações que podem e que não podem se enquadrar como despesas em saúde, se contribui para focalizar os gastos nas prioridades e afastar desperdícios, gerando maior eficiência na execução das políticas públicas sanitárias.
Defende-se, nesse contexto, que o Poder Judiciário tem legitimidade tanto para assegurar o fiel cumprimento da Lei Complementar em exame nas demandas que tenham tal pleito como objeto principal, como para considerar os parâmetros objetivos por ela fornecidos ao enfrentar demandas que envolvam a análise dos custos e a questão da reserva do possível.
Explicando melhor, diante de um pleito ligado ao direito à saúde, o magistrado não pode aceitar passivamente a alegação de que faltam recursos, mas sim, deve averiguar, antes de tudo, se quem alega tal falta está gerindo o sistema de maneira consentânea com a legislação pertinente, levando-se em conta, por exemplo, se o ente está cumprindo os percentuais mínimos para o orçamento da saúde bem como se há indícios de tentativa de
“maquiar” os gastos com saúde através da inclusão de itens alheios a área sanitária,
constatando, desta maneira, se a falta de verbas alegada é, de fato, real ou decorre do descumprimento da LC n.º 141/2012.
Todavia, em que pese tais avanços trazidos pela LC n.º 141/2012, existem muitas críticas com relação ao valor que é gasto pela União com saúde anualmente e ao consequente déficit de aportes financeiros para o setor, o que termina evidenciando a necessidade de mais recursos para a saúde. Para se ter uma ideia, com relação a União, o percentual do total de sua receita destinado à saúde vem caindo desde 1995 (em 1995 tal percentual foi de 11,72% e em 2011 foi de 7,3%) e, já no que se refere à necessidade de mais recursos para a saúde, a porcentagem do PIB anual que é direcionada para a saúde no Brasil é aquém da média mundial segundo dados da OMS (em 2010, por exemplo, o Brasil direcionou apenas 3,8% do seu PIB para a saúde, enquanto o percentual médio no mundo foi de 5,5%395).
394
Nota Técnica n° 14, de 2012 emitida pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados - CONOF/CD. Análise das principais inovações trazidas pela Lei Complementar n.º 141, de 13 de
janeiro de 2012, que regulamentou a Emenda Constitucional n.º 29, de 2000. p. 07. Disponível em:
http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/12536/regulamentacao_emenda.pdf?sequence=1Acessado em: 14/06/2013.
395 Tais dados podem ser encontrados no sítio eletrônico do Movimento Nacional em Defesa da Saúde Pública SAÚDE + 10, o qual tem o objetivo de coletar assinaturas visando à formação de um Projeto de Lei de iniciativa
Contudo, o intuito do presente capítulo não é enfrentar a discussão acerca da falta de recursos para a saúde (este déficit, assim como diversos problemas estruturais no âmbito do SUS, é evidente), mas sim, defender a correta aplicação dos recursos existentes a partir do eficiente cumprimento da LC 141/2012 bem como a necessidade de se buscar a vinculação das prioridades constitucionais, sobretudo com saúde, durante todo o ciclo orçamentário e quanto a este segundo ponto algumas observações importantes merecem destaque.