A fragmentação partidária tem implicações que vão muito além do comportamento legislativo ou da natureza da relação entre este Poder e o Executivo. Mesmo aceitando a proposição de que esta divisão não resulta em efeitos perversos
substanciais para as votações no caso brasileiro, ainda permanecem as mazelas que fragilizam o sistema democrático, tendo em vista o valor desigual entre o voto em Estados- membros com bancadas de números diferentes. Além disso, os partidos existem também para orientar as decisões dos eleitores. Nestes termos, o sistema partidário brasileiro representa muito mais que uma fragmentação nominal. Ao contrário, promove a desinformação que fragiliza a democracia e estimula a corrupção.
De outra parte, a existência de um conjunto de distorções que compõem este sistema eleitoral e que modificam expressivamente a relação entre votos e cadeiras (bancadas desproporcionais; coligações eleitorais sem cálculo da contribuição individual de cada legenda; quocientes eleitorais diversos nas circunscrições) são exemplos suficientes para enfraquecer a assertiva de que o estabelecimento de uma cláusula de barreira seria antidemocrático. Em realidade, estas distorções já fazem com que o eleitor tenha pouca ou nenhuma noção da trajetória que faz o seu voto para a definição do seu representante. Adotar uma cláusula de barreira ajudaria a atenuar este problema, mesmo que reduzida a 2% do total de votos válidos para o pleito. Neste patamar, levando em consideração os percentuais obtidos pelas legendas entre as eleições de 1994 e 2006, teríamos (em média) oito legendas com representação no congresso.
Em todo caso, medidas complementares seriam necessárias. Os dados apresentados no capítulo sobre coligações demonstram que, mesmo considerando apenas as oito legendas relevantes, os níveis de incoerência das alianças são bastante elevados. Para a eleição de 2006, ele ficou pouco abaixo dos 50%, valor que pode ser considerado inaceitável. Portanto, uma cláusula de barreira de 2% apenas funcionaria conjuntamente á proibição de coligações legislativas.
O argumento de que a redução no número de legendas seria perniciosa também não se sustenta se as perspectivas de baixa fragmentação real e de coerência nas votações forem aceitas. Se os parlamentares que compõem bancadas do mesmo bloco ideológico votam de forma similar e possuem valores semelhantes, então existe a possibilidade de fusão destas agremiações sem maiores perdas de autonomia. O que ocorre então é uma inversão de valores, na medida em que a independência dos políticos é prioridade em relação à coerência e eficiência do sistema partidário. Vale ressaltar que poucas democracias têm um grau de dispersão partidária semelhante ao brasileiro. Salientar que
todas estas legendas são ideologicamente importantes é um exercício de ficção. De outra forma, salvar uns poucos partidos supostamente ideológicos em detrimento de um sistema mais claro, transparente e inteligível também parece uma postura bastante incômoda.
4.7 CONCLUSÃO
Existem problemas conceituais sobre as cinco propostas tratadas que precisam ser devidamente enfrentados. Em princípio, o financiamento público pode garantir o fôlego de candidatos menos expressivos e a sobrevivência de partidos de pequeno porte. Também pode auxiliar no equilíbrio relativo do jogo político e no combate à corrupção. No entanto, também pode contribuir para o aumento da fragmentação partidária, estimular o uso ilícito de financiamento privado, congelar o sistema partidário e tornar as legendas mais dependentes do Estado e menos afinadas com seus simpatizantes.
Do ponto de vista metodológico, as análises comparativas esbarram na falta de dados confiáveis, prejudicando a comparação. Além disso, a diversidade de sistemas e culturas políticas impacta de maneira diferente sobre o comportamento político, dificultando a previsão dos possíveis efeitos. As pesquisas apresentam resultados pouco claros cujas consequências não previstas que podem ser perigosas. Além destes entraves, a aplicabilidade das regras empregadas no controle do financiamento político também é questionável.
A proposta brasileira que combina o financiamento exclusivamente público com normas que disciplinam a distribuição destes recursos dentro de cada legenda é bastante rígida. Há muitas dúvidas se esta exclusividade é factível. Além disso, embora seja interessante garantir que os subsídios públicos não sejam monopolizados pelas oligarquias, definir como estas verbas serão direcionadas dentro das legendas pode engessar as estratégias eleitorais. Não está claro se vale a pena aceitar essa responsabilidade e risco em nome de objetivos cuja consecução é permeada por muitas incertezas em um país reconhecido pelo o excesso de regulamentação e precária aplicação das leis.
Em contrapartida, as expectativas de que a lista fechada tornará os partidos brasileiros fortes, coesos e disciplinados não são garantidas. Elas dependem de outros
fatores socioeconômicos e culturais que influenciam expressivamente o processo político. Como complicador, é incerto que os custos associados a esta mudança (oligarquização; fim do voto pessoal e da accountability individualizada; aumento dos custos públicos de campanha) sejam razoáveis. O fortalecimento das legendas devido à troca da competição personalista por campanhas partidárias seria contrabalançado pelo revés da disputa desregulada pela definição dos lugares da lista. É possível que este se torne o novo campo de batalha no processo de oligarquização das legendas. O controle das melhores posições nas listas envolveria muito dinheiro e daria nova dimensão ao confronto entre os velhos caciques e as novas lideranças. Logo, a dependência dos candidatos em relação aos seus financiadores seria mantida, possivelmente levando este embate a níveis alarmantes. Este conjunto de fatores, combinado à desilusão com a política, promoveria um afastamento ainda maior entre partidos e eleitores.
Talvez optar por mudanças na competição intrapartidária e pela adoção de listas flexíveis traga resultados positivos mais sólidos e seguros do que promover alterações mais amplas (financiamento exclusivamente público e lista fechada). Este segundo procedimento mantém qualidades do sistema aberto, mas também garante aos partidos mais controle sobre as listas, sem retirar do eleitor o seu poder de intervenção e punição. Insistir na adoção da lista fechada sem atentar para estas questões pode vir a ser um esforço improfícuo pelo fortalecimento do sistema partidário e da democracia.
A defesa da migração partidária nos níveis brasileiros não se justifica e a metodologia utilizada para tal não se sustenta. Os resultados das votações em plenário são apenas uma sombra de um complexo processo político. A construção do espectro ideológico parte de conceitos de esquerda e direita que são amplamente questionáveis. Estes conceitos são flexíveis em momentos de crise e de grandes mudanças nas percepções sobre valores sociais, econômicos e políticos. Além do mais, constringe os partidos a posições fixas, dando ao sistema partidário uma feição muito diversa da realidade. Para que os partidos possam cumprir os seus papeis, precisam estar devidamente organizados e disciplinados. Além disso, precisam apresentar uma imagem minimamente identificável pelo eleitor. O fim da migração partidária, combinado a adoção da lista fechada pode significar uma transição exagerada de um sistema político excessivamente individualista para uma partidocracia dominada por oligarquias acasteladas no poder. É neste contexto
que a criação de federações partidárias e a utilização de listas flexíveis podem fortalecer as legendas, sem oligarquizar os partidos ou eliminar aqueles cujo caráter ideológico é identificável.
A formação de coligações legislativas produz uma série de resultados negativos. Elas transferem o voto e comprometem a relação entre a força eleitoral e o tamanho das agremiações no Congresso. As regras de suplência contribuem piorar essa situação. Em contrapartida, as vantagens que as alianças podem trazer (nacionalização dos partidos e redução do número de candidatos) podem ser conseguidas pela construção de projetos nacionais mais sólidos pelas legendas e mudanças pontuais na legislação. De outra parte, o fim das coligações e o uso de uma cláusula de barreira já reduziriam o excesso de alternativas políticas.
No que diz respeito á pesquisa empírica, o nível de coerência das coligações (Índice de Aceitabilidade) para as eleições de 2006 foi considerado insatisfatório (49%). Este resultado só não foi pior do que o de 2002, com eleições verticalizadas. Quando ponderadas individualmente, apenas as duas legendas de centro (PMDB e PSDB) atingiram um patamar superior a 50% em todas as quatro eleições. Isso se deve a uma fragilidade da metodologia. Não obstante, se aumentarmos o limite mínimo para 70%, nenhum dos partidos relevantes consegue passar nesse teste. Ademais, se as pequenas legendas fossem inseridas na pesquisa, aumentariam significativamente o grau de incoerência das alianças eleitorais e do conjunto das eleições. Isso demonstra que os partidos brasileiros são ideologicamente incoerentes.
Esta constatação tem reflexo sobre a percepção sobre a migração partidária e a disciplina. O elevado grau de incoerência na formação de coligações demonstra que a disposição dos partidos no contínuo ideológico é muito frágil. Logo, caracterizar os partidos e parlamentares como ideologicamente coerentes e disciplinados com base na relação entre os votos de sua bancada e a sua posição nesse espectro também aparenta ser uma postura questionável. Em outras palavras, o comportamento destes agentes políticos é razoavelmente fluido. Portanto, combinada a outras mazelas do sistema político, a possibilidade de coligações contribui para dificultar a governança e fragilizar a democracia. Como o estabelecimento de federações de partidos torna o seu custo reduzido, esta proposta contribui positivamente para o fortalecimento do sistema.
Finalmente, tem-se a questão da cláusula de barreira. Permitir a elevada fragmentação para proteger uns poucos partidos supostamente ideológicos, em detrimento de um sistema mais claro, transparente e inteligível parece uma postura incoerente. Esta postura criou um sistema partidário que promove a desinformação, que fragiliza a democracia e estimula a corrupção. Adotar uma cláusula de barreira ajudaria a atenuar este problema, mesmo que reduzida a 2% do total de votos válidos para o pleito. Neste patamar, teríamos algo próximo de oito legendas com representação no Congresso em todas as quatro eleições analisadas. Se os parlamentares que compõem bancadas do mesmo bloco ideológico votam de forma similar e possuem valores semelhantes, então existe a possibilidade de fusão destas agremiações sem maiores perdas de autonomia tanto para os representantes quanto para as legendas. Se isso não ocorre, uma postura mais restritiva em relação as agremiações é desejável. Portanto, o impacto negativo seria reduzido, enquanto que o impacto positivo (fusões; possível redução dos custos eleitorais e de manutenção das bancadas; diminuição do número de candidatos; arrefecimento significativo do caos associado à suplência, etc.) traria muitos benefícios.
Além de pensar especificamente no caso brasileiro, torna-se interessante avaliar estas modificações sob circunstâncias e pontos de vista diferenciados, ou seja, pela análise do impacto destas regras (ou similares) em outros países. Como já foi exposto, o fato de terem sido bem-sucedidas ou falhado em outras culturas não significa que chegarão ao mesmo resultado no Brasil. De todo modo, aprender com os erros e acertos de outras democracias pode ajudar o Brasil a encontrar o melhor caminho para a reestruturação do seu sistema político. Parte da contribuição desta tese está na apresentação de quatro experiências europeias em capítulo subsequente.
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LIÇÕES PARA O BRASIL: ESTUDOS DE CASO NA EUROPA
5.1 INTRODUÇÃO
De acordo com Pujas & Rhodes (1999, p. 689-690) a proliferação de escândalos em diversos países da Europa na década de 1990 chamou a atenção para a condição “menos que saudável” dos assuntos públicos100. Mais ainda, modelos locais de clientelismo e patronagem demonstraram o grau de fluidez da corrupção na relação entre o público e o privado em diversos países. Neste caso, um dos mais importantes contribuintes institucionais para o comportamento corrupto foi a politização da burocracia estatal.
Pujas & Rhodes (1999) seguem afirmando que uma das principais causas para a corrupção em países onde a burocracia estatal é altamente politizada está associada ao financiamento de partidos e/ou políticos, por razões eleitorais ou ganho pessoal. O aprofundamento da corrupção levou a um crescimento dos problemas associados ao financiamento e fiscalização do processo eleitoral em diversos países. Como exemplos, eles apontam que na Itália e na Bélgica a patronagem tem sido uma das características centrais da relação entre os partidos, a burocracia e a iniciativa privada. No caso italiano, grandes somas de dinheiro público foram transferidas para partidos e políticos individuais. No caso belga, o sistema partidário altamente fragmentado penetrou profundamente no serviço público, modificando procedimentos formais, controlando as formas de recrutamento para a burocracia estatal e marginalizando o papel de funcionários públicos no processo decisório. Na Espanha, as redes de influência pessoal estabelecidas pela ditadura franquista dentro da burocracia estatal criaram um sistema de corrupção generalizada que, em boa parte, permaneceu ativo após a democratização ao final da década de 1970. Tanto na Espanha quanto na França, os partidos inseridos no governo foram capazes de usar do Poder Executivo para dominar a administração através de alocações políticas. A forma de institucionalizar os canais de financiamento partidário ou pessoal se deu através de mudanças no sistema político de maneira a minimizar a competição e manter o controle partidário sobre a máquina estatal. Os partidos socialistas
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