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Não é pacífico na doutrina o conceito de participação popular. Para alguns, todo e qualquer tipo de participação do particular ou envolvimento no exercício de atividade com finalidade pública caracterizaria participação popular.109

Com a devida vênia àqueles que assim pensam, ousamos divergir.

Em primeiro lugar, importante lembrar que a participação popular aqui tratada vai muito além da escolha dos dirigentes do Estado pelo voto universal, direto e secreto. A participação nas eleições é decorrência da democracia indireta, ou semi- direta.

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No original: “Para el tema de la participación ciudadana en la Administración (no nos corresponde, naturalmente, estudiar em profundidad los problemas generales de la participación política) existe hoy una especial sensibilidad; participación es una gran entelequia social y política de nuestro tiempo. [...] hay que comenzar por hacer una salvedad: nos referimos a la participación Del ciudadano em el funcionamento de la Administración no uti singulus, como parte de um procedimiento, esto es, como titular de intereses o derechos propios, sino como miembro de la comunidad, uti socius, uti cives, como simplesmente afectado por el interés general.”. ENTERRIA, Eduardo Garcia de; FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo. II. Madrid: Thomson-Civitas, 9. ed, 2004, p.83.

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Neste sentido, Mariana Mencio lembra a posição de Wallace Paiva Martins Junior, para quem as concessões de serviço público seriam uma modalidade de participação democrática do particular no exercício da atividade administrativa. (MENCIO, Mariana. Regime jurídico da audiência pública na gestão democrática das cidades. Belo Horizonte: Fórum, 2007, p. 70).

A participação popular que se pretende explorar é aquela decorrente do exercício direto da cidadania pelos particulares, ou seja, é a participação direta na formação das decisões públicas e não por meio de representantes eleitos democraticamente para compor o Parlamento.

No entanto, a participação popular, para caracterizar-se, pode ser dar de forma individual ou por meio de associações, grupos etc.

Carlos Ayres Brito já escreveu que a participação popular é conferida ao particular tanto para “imiscuir-se nos negócios do Estado para dar satisfações a reclamos que só repercutem no universo particular do sindicante”, como para “imiscuir-se nos negócios do Estado para dar satisfações a reclamos que repercutem no universo social por inteiro”.110 Para além disso, o professor Carlos Ayres Brito destaca que não se pode confundir participação popular stricto sensu com controle social, sendo certo que a participação popular, com o enfoque que é dado no presente trabalho, diz com a colaboração e aproximação entre poder público constituído e indivíduo, numa verdadeira emanação de soberania popular.111 Mais. A participação popular no âmbito do Poder Executivo caracteriza-se pela influência do particular no exercício da função administrativa, sem que este se transmude em órgão da administração pública (sem perder a qualidade de particular, portanto), influência esta que deverá ser respeitada pela administração, sendo certo que a efetiva participação não depende da boa vontade da administração. Em suma:

A participação popular não quebra o monopólio estatal da produção do Direito, mas obriga o Estado a elaborar o seu Direito de forma emparceirada com os particulares (individual ou coletivamente). E é justamente esse modo emparceirado de trabalhar o fenômeno jurídico, no plano da sua criação, que se pode entender a locução “Estado democrático” (figurante no preâmbulo da Carta de outubro) como sinônimo perfeito de “Estado participativo”.112

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BRITO, Carlos Ayres. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 189, p. 114-122, jul-set 1992.

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Nas palavras do atual Ministro do Supremo Tribunal Federal, lembrando que a decisão administrativa é destacada no texto como norma concreta emanada da autoridade competente: “Por conseqüência, não há confundir a participação popular com o controle social, pois o fim de quem efetivamente participa não é atuar um comando constitucional que força o Estado a olhar para trás. A parte privada, o grupo ou o conjunto da sociedade, nenhum deles pretende fazer da liberdade ou da cidadania um elemento de anulação do poder político, à base do ‘cessa tudo que a antiga musa canta, que outro valor mais alto se alevanta’ (Camões). O objetivo colimado não é fazer ‘oposição’ ao governo – convenhamos - , mas ‘negociar’ com ele a produção de uma nova regra jurídica pública. Aqui, uma emanação da soberania popular, e, destarte, poder. Ali, uma emanação da cidadania, ou da liberdade, e, portanto, direito.” (BRITO, Carlo Ayres, obra citada, p. 120).

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BRITO, Carlos Ayres. Distinção entre “controle social do poder” e “participação popular”. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, v. 189, p. 121-122, jul-set 1992.

Neste sentido, a participação popular será caracterizada quando ao particular for deferida a oportunidade de interferir na formação das decisões administrativas de gestão da coisa pública. Este, aliás, é o entendimento que se coaduna com o devido processo legal substancial. A oportunidade de ter ciência da necessidade de decisão administrativa, a oportunidade de expor seu ponto de vista, a oportunidade de aproximar o administrador público da realidade fática, a oportunidade de ter suas manifestações consideradas, analisadas e acolhidas ou rechaçadas, motivadamente, é que dão a correta idéia de participação popular na formação das decisões administrativas.

Caso o não acolhimento da manifestação do particular não seja motivado, entendemos que haverá violação ao artigo 93, inciso X113, da Constituição Federal, artigo este que embora incluído no capítulo da Constituição reservado ao Poder Judiciário, neste dispositivo constitucional encontramos a obrigação de o Poder Judiciário motivar as decisões que profere ao exercer atividade atípica (administrativa, não jurisdicional). Donde concluímos que à Administração Pública há a imposição constitucional de motiva suas decisões. Ademais, lembramos que o princípio constitucional da publicidade impõe o dever de transparência à Administração Pública, de forma que deixar de motivar uma decisão administrativa que não acolhe manifestação popular equivale a violar, de forma reflexa, a participação pública.

Cabe, entretanto, uma ressalva. A participação popular stricto sensu, ou seja, aquela entendida como a colaboração ativa e efetiva do administrado na formação das decisões administrativas, não deixa de ser uma espécie de controle da atividade administrativa. Isto porque, para participar ativamente, o administrado deverá ter conhecimento prévio dos assuntos a respeito dos quais pretende colaborar com o administrador. No entanto, esta forma de controle não se confunde com controle social exercido a posteriori. Primeiro, porque o controle social é um fim em si mesmo, pode e deve ser exercido por qualquer pessoa, em regra, provocando o Poder Judiciário, que fica, de seu turno, adstrito aos limites da legalidade do ato administrativo controlado. De outro lado, o controle da atividade administrativa necessário para viabilizar a colaboração do administrado com a Administração não é um fim em si mesmo, mas um instrumento para viabilizar a participação particular

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“X - as decisões administrativas dos tribunais serão motivadas e em sessão pública, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros”

ativa, dentro do âmbito da Administração Pública, exercido pelo particular que guardar algum interesse com o objeto em discussão (e não qualquer pessoa, como será esmiuçado a seguir). Outra distinção relevante entre controle social e a participação popular na Administração Pública que ora estudamos, diz com o momento em que cada um é exercido. O primeiro ocorre após a tomada de decisão administrativa. O segundo, ao contrário, antecede a decisão administrativa final.

Didaticamente, Paulo Modesto sintetiza que a participação popular na administração pública é, necessariamente, conceito restrito, cingindo-se à efetiva interferência do administrado no processo de concretização da norma jurídica. Neste sentido estrito, não caracteriza participação popular na administração pública o ingresso de indivíduo, mediante concurso, em carreira pública, ou atividades compulsórias como o serviço militar obrigatório, ou a prestação de serviço público por concessionários que guardam seus interesses econômicos particulares, bem como particulares que defendem interesses puramente privados, como a obtenção de uma licença ou autorização administrativa. 114

A participação popular direta na formação das decisões administrativas é aquela que ocorre em nome do interesse público, sem vínculo com o Poder Público de qualquer forma.

Entendida a participação popular na Administração Pública, é importante destacar a existência de graus de operacionalização desta interferência na atividade administrativa. Além de graus, é também possível identificar os momentos e os limites desta participação.