Alignment revisited

Para tentar dirimir a assimetria informacional referente à alocação dos recursos públicos existentes na relação entre o principal (a sociedade) e os agentes (governantes eleitos), os governos têm por obrigação prestar contas de seus atos perante a sociedade, não só com demonstrativos comprobatórios da alocação de recursos, mas, também, proporcionar informações que sejam transmitidas da forma mais transparente possível, ganhando destaque o conceito de accountability (ALBUQUERQUE et al., 2007). No entanto, apesar da relevância atribuída ao termo, Albuquerque et al. (2007) esclarecem que não existe tradução para o português do conceito de accountability. De acordo com os autores, este conceito surgiu em meados da década de 1980 em países de língua inglesa e não é definido de modo uniforme. Assim, enquanto alguns autores relacionam accountability ao dever de prestar contas, outros pontuam o dever de eficiência daqueles responsáveis pela realização da atividade financeira do Estado.

Corbari (2004) acrescenta que a dificuldade de tradução do termo accountability parece estar associada com sua prática ainda incipiente no Brasil. De modo geral, em grande parte dos estudos, a accountability aproxima-se do conceito da obrigação de se prestar contas dos resultados obtidos em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder (autoridade), de forma que há a geração de uma responsabilidade, que é a de prestar contas de seu desempenho e seus resultados (CORBARI, 2004). Para Castro (2005), accountability está relacionada à responsabilidade em prestar contas, uma vez que no Brasil prestar contas não é uma atitude natural, só se faz, quando se faz, por força da lei.

Mosher (1968) apresenta accountability como sinônimo de responsabilidade objetiva ou obrigação de responder por algo: como um conceito oposto a – mas não necessariamente incompatível com – responsabilidade subjetiva. Enquanto a responsabilidade subjetiva vem de dentro da pessoa, a accountability, sendo uma responsabilidade objetiva, "acarreta a responsabilidade de uma pessoa ou organização perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou por algum tipo de desempenho", de modo que "quem falha no cumprimento de diretrizes legítimas é considerado irresponsável e está sujeito a penalidades" (MOSHER, 1968, p. 7). Paul (1992), por sua vez, estabelece uma concepção mais ampla ao afirmar que accountability significa manter indivíduos e organizações passíveis de serem responsabilizados pelo seu desempenho.

A accountability pode ser definida, ainda, como a responsabilização permanente dos gestores públicos em termos da avaliação da conformidade/legalidade, bem como da economia, da eficiência, da eficácia e da efetividade dos atos praticados em decorrência do uso do poder que lhes é outorgado pela sociedade. Consequentemente, no âmbito público, a accountability está relacionada ao direito de cada cidadão de conhecer o desempenho de seus governantes, adicionado à obrigação destes de realizar prestações de contas sobre as suas ações (GRACILIANO et al., 2010).

Nessa mesma linha, Albuquerque et al. (2007) afirmam que accountability pública se refere ao conjunto de abordagens, mecanismos e práticas usados pelos atores interessados em garantir um nível e um tipo desejados de desempenho dos serviços públicos. Nakagawa, Relvas e Dias Filho (2007) acrescentam que a noção de accountability no setor público pode ser dividida da seguinte maneira: (a) dando explicações a todos os cidadãos, sejam eles eleitores ou não; (b) provendo informações posteriores sobre fatos relevantes, quando se tornarem necessárias; (c) revendo e, se necessário, revisando sistemas ou práticas para atingir as expectativas dos cidadãos, sejam eles eleitores ou não; e (d) concedendo compensações ou impondo sanções.

Nesse contexto, nota-se que o termo accountability ainda carece de consenso quanto a seu significado, de modo que diversas áreas de divergência podem ser identificadas. Segundo Graciliano et al. (2010), a mais fundamental e básica questão – da qual as outras divergências parecem originar-se – refere-se ao escopo e à abrangência do conceito. Assim, enquanto alguns autores consideram que apenas os mecanismos de controle formais e institucionalizados devem ser compreendidos sob a noção de accountability, não incluindo como agentes de accountability a imprensa e organizações da sociedade civil que comumente se incumbem de monitorar e denunciar abusos e condutas impróprias de agentes públicos no exercício do poder; outros admitem um rol de relações bem mais abrangente, estipulando que tais relações devem necessariamente incluir a capacidade de sanção aos agentes públicos (GRACILIANO et al., 2010). Há, ainda, um terceiro grupo de autores que admite toda e qualquer atividade ou relação de controle, fiscalização e monitoramento sobre agentes e organizações públicas como constituintes do conjunto de mecanismos de responsabilização.

Dada essa ampla gama de abordagens, Graciliano et al. (2010) optam por uma noção menos abrangente de responsabilização, que abarque em seus limites apenas as relações e atividades de fiscalização e controle de agentes públicos propositadamente concebidas para tal finalidade e que, ademais, envolvam necessariamente a possibilidade de sanção legal ou simbólica.

Outro ponto de divergência teórica diz respeito à diferenciação entre accountability horizontal e accountability vertical. De acordo com Miguel (2005), a primeira dimensão se refere ao controle que os poderes estabelecidos exercem uns sobre os outros, como é o caso, por exemplo, do controle exercido pelos Tribunais de Contas. Para O'Donnell (1998), a

accountability horizontal implica na existência de agências e instituições estatais possuidoras

de poder legal para realizar ações que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos. Já a accountability vertical está relacionada à necessidade que os representantes têm de prestar contas e submeter-se ao veredicto da população (MIGUEL, 2005). Segundo Miguel (2005), o ponto culminante dessa dimensão é a eleição – que, desse modo, ocupa a posição central nas democracias representativas, efetivando os dois mecanismos principais da representação política democrática, que são a autorização, pela qual o titular da soberania (o povo) delega capacidade decisória a um grupo de pessoas, e a própria

accountability. De forma similar, Graciliano et al. (2010) afirmam que a accountability

vertical se refere à interação entre governantes e cidadãos, ou seja, é, ainda que de forma não exclusiva, a dimensão eleitoral, o que implica premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, bem como de diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar certos atos das autoridades públicas.

No entanto, independentemente da fonte teórica e da direção (vertical ou horizontal) que se pretenda para a accountability, é condição essencial para que ela ocorra que as informações relacionadas à atuação governamental estejam disponíveis para que todos (legisladores, governo, sociedade, cidadãos e os próprios gestores públicos) saibam se: os recursos governamentais são utilizados apropriadamente e os gastos efetuados de acordo com as leis e regulamentos; os programas e projetos governamentais são conduzidos de acordo com seus objetivos e efeitos desejados; e os serviços governamentais seguem os princípios da economia, da eficiência, da eficácia e da efetividade (GRACILIANO et al., 2010).

Neste estudo, o termo accountability pode ser entendido como a responsabilidade dos governantes em prestar contas de seus atos, de forma transparente, inteligível e acessível aos cidadãos, adicionado à capacidade destes últimos de impor sanções às autoridades, mediante recondução ao cargo numa eleição futura ou destituição por desempenho insatisfatório (CORBARI, 2004; CASTRO, 2005; MIGUEL, 2005; GRACILIANO et al., 2010).