Outro aspecto aqui analisado como um dos requisitos de controle da sociedade civil sobre o Estado é o da “transparência administrativa” (JARDIM, 1999, p. 49). Ressalte-se que este tema refere-se à forma de circulação da informação governamental, numa administração pública13, considerando a tensão que envolve os discursos dos diversos atores envolvidos na relação de controle social.
Parte-se da compreensão de que a prática do controle social, numa democracia, requer visibilidade da administração pelo cidadão, e passa pelo verdadeiro envolvimento dele no processo decisório, pelo conhecimento dos motivos adotados para as deliberações e pela publicação e circulação das decisões administrativas. Para Jardim (1999), a informação publicizada é um balizador das relações entre o Estado e a sociedade. Portanto, quanto maior o acesso à informação governamental, mais democráticas serão as relações entre o Estado e a sociedade.
A transparência é caracterizada por esse autor como uma manifestação do Estado e uma demanda social, mas que, por outro lado guarda uma relação com o seu oposto, a opacidade. Chevalier (1998) chama a atenção para as gradações existentes na relação entre transparência e opacidade, numa configuração de zonas de luz e sombra, em que a opacidade
13Conjunto de atividades diretamente destinadas à execução concreta das tarefas, consideradas de “interesse
público” ou comum numa coletividade ou numa organização estatal. Corresponderia de um lado, às ações governamentais relacionadas com os poderes de decisão e comando e aquelas de auxílio imediato ao exercício do governo; de outro, diria respeito aos empreendimentos voltados para a consecução de objetivos públicos, definidos por leis e atos do governo (JARDIM, 1999, p. 50).
não interdite totalmente “a percepção dos elementos constitutivos do universo visualizado, nem a transparência leve ao olhar preciso sobre os elementos ali existentes” (1998 p.76).
A autora afirma que
a transparência designa, inicialmente, a propriedade de um corpo que se deixa atravessar pela luz e permite distinguir, através da espessura, os objetos que se encontram atrás. Falar, neste sentido de transparência administrativa, significa que atrás do invólucro formal de uma instituição se perfilam relações concretas entre indivíduos e grupos percebidos pelo observador. Mas, a transparência é suscetível de graus: um corpo pode ser realmente transparente, ou seja, límpido e fazer aparecer com nitidez os objetos que recobre, ou somente translúcido, se ele não permite, ainda que seja permeável à luz, distinguir nitidamente, esses objetos, ou ainda
diáfano, se a luz que ele deixa filtrar não permite distinguir a forma desses objetos. Por extensão, a transparência designará o que se deixa penetrar, alcançar levemente, o sentido escondido que aparece facilmente, o que pode ser visto, conhecido de todos ou ainda que permite mostrar a realidade inteira, o que exprime a verdade sem alterá-la (CHEVALIER 1998, p.76).
Dessa forma, percebem-se os limites da transparência e a existência de uma barreira entre Estado e sociedade no plano da informação em um cenário no qual o processo decisório acontece de forma hierarquizada, inerente a um Estado concentrador de poder (ALMINO 1986). Para o autor, mesmo em sociedades democráticas nas quais existam amplas e abertas discussões no interior do Estado e que reflitam a realidade da sociedade, constata-se a ocorrência da desconfiança mútua.
A essa desconfiança, o autor associa a ideia de “segredo” com um mecanismo que
impediria um controle mais efetivo por parte da sociedade sobre seus governantes, constituindo uma forma de evitar o julgamento, preservando assim, o lugar do poder. Cria-se uma realidade escondida e outra aparente. Tendo acesso apenas a essa última, a sociedade é mantida na ignorância de processos decisórios que lhe dizem respeito (ALMINO, 1986, p. 106)
Para Bobbio (1990), a partir do século XX, ocorreu o que ele designou de fenômeno da “politização do social” com a distinção entre Estado e sociedade, resultado da relação em que “o Estado não só permeou a sociedade, mas também no sentido de Estado permeado pela sociedade” (p.75). Bobbio (1990) ressalta que essas mudanças levaram o Estado a criar normas, regulamentos e contratos que alteraram a relação entre a burocracia e os diferentes grupos de interesse da sociedade, às quais a administração passou a ser receptiva aos fins sociais e políticos, ao contrário de aplicar, de forma rigorosa e imparcial, as ordens dos burocratas. O autor também se pronuncia sobre o segredo e os limites da transparência. Para ele, “a vitória do poder visível sobre o poder invisível jamais se completa; o poder invisível
resiste aos avanços do poder visível, inventando sempre novos modos de se esconder, de ver sem ser visto” (p. 97).
Assim, o segredo evidencia a existência de um autoritarismo administrativo, pelo qual a informação é “confiscada” pelos governantes e funcionários, numa relação inconciliável com a construção democrática em que deveria prevalecer o debate público e o acesso do cidadão às informações do Estado. Nesse contexto, os cidadãos são considerados como “quantidade negligenciável e tratados como intrusos, permanecendo “administrados”, sem verdadeiramente adquirir a cidadania” (CHEVALIER, 1998, p 46).
Para o autor, esses sujeitos ficam a serviço de uma administração anônima, sem rosto e “impenetrável”, privados do acesso às informações e desconhecendo as origens das decisões a eles relacionadas. “A persistência do segredo seria contrária ao cidadão que deseja, cada vez mais, conhecer, compreender, ser compreendido” (CHEVALIER, 1998, p 48).
Outro autor que segundo Jardim (1999) discutiu sobre a construção da opacidade na administração pública é Calliope Spanou. Para Spanou (1988 apud JARDIM, 1999), a justificativa do segredo em atividades do governo, fundamenta-se na suposta neutralidade do Estado, caracterizada pela resistência às pressões externas na intenção de preservar a “independência e a liberdade de decisão do Estado em relação aos interesses privados” (SPANOU, 1988 apud JARDIM 1999, p. 53).
Dessa forma, o segredo para a tomada de decisões é justificado pela preservação do “interesse geral”, eximindo a administração de prestar contas de suas escolhas e provocando uma inversão, pela qual o público torna-se secreto para a satisfação do bem comum (SPANOU, 1988 apud JARDIM 1999). Ademais, para esse autor, a estrutura hierarquizada do governo e de seu aparelho de Estado favorece a deliberação de ações, distantes da realidade e provoca nos funcionários, um sentimento de proteção da administração das possíveis influências do entorno social que a cerca. Assim, o segredo administrativo tem o objetivo de resguardar a administração do seu exterior e fortalecê-la internamente.
O segredo foi sempre território do poder e também um meio privilegiado de estruturação do campo social, enquanto princípio de construção e classificação dos grupos. Alianças e conflitos aproveitam das propriedades segregacionistas do segredo, que engendram e reforçam o poder dos que o dominam. Guardar zelosamente seu segredo permite dominar o aliado e desarmar o adversário (SPANOU, 1988 apud JARDIM 1999, p. 52).
Ao realizar essa discussão tendo como referencia o Estado brasileiro, observa-se que desde a sua criação no século XIX, a opacidade e não a transparência tem sido uma das mais
claras características de sua administração. Para Jardim (1999), mesmo fazendo parte da agenda de democratização política do Estado Brasileiro, após 1988, este tema tem sido pouco desenvolvido do ponto de vista teórico e limitado à retórica do discurso democrático. Segundo o autor, a estruturação de práticas e elaboração de políticas que garantam a visibilidade do Estado pela sociedade civil, ainda estão por serem estruturadas.
Ressalte-se que as instituições da república foram criadas para estabelecer limites e controle dos aparelhos de Estado sobre si mesmos e da sociedade civil sobre esses, colocando à disposição do povo, instrumentos de controle do poder político (MARTINS, 1989).
Por outro lado, opina-se que a transparência vem sendo difundida como um valor global nas sociedades contemporâneas, premidas pela necessidade de legibilidade das instituições e de enfrentamento da complexa realidade social com crescentes níveis de despertencimento e alienação dos cidadãos (CHEVALIER, 198, p. 56).
Jardim (1999) define três facetas e três polos de realização da transparência. As facetas são:
o direito de saber: dado que, por princípio, a Administração atua em função do
interesse geral, os cidadãos têm o direito de saber o que sucede no interior desta;
o direito de controle: deve-se saber, mas também utilizar este direito para controlar,
verificar a legalidade e a oportunidade das decisões administrativas e apreciar como se utilizam os fundos públicos;
o direito do cidadão de ser ator e não mero espectador da vida administrativa: „o direito de ser não um administrado, mas um usuário da administração‟ (1999, p.57).
Os polos de realização da transparência são:
o direito de acesso a documentos administrativos: o cidadão tem o direito de
acesso aos documentos produzidos pela administração pública, os quais não sendo propriedade desta, devem estar à disposição daqueles;
o direito de acesso à motivação dos atos administrativos: os cidadãos têm direito
não somente a conhecer os documentos administrativos, mas também as razões das decisões administrativas e o processo que lhes corresponde;
o direito de participação: trata-se da possibilidade de o cidadão participar no
processo decisório (1999, p.57)
A essa discussão, agrega-se o conceito de accountability, definido por José Maria Jardim como o “conjunto de mecanismos e procedimentos que levam os decisores governamentais a prestarem conta dos resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição pública das políticas públicas” (JARDIM, 1999, p. 57).
Advoga-se que esse mecanismo possibilita aos cidadãos discernirem sobre a ação dos governantes em prol dos interesses da comunidade e associar as políticas adotadas aos resultados que se espera destas políticas.
Portanto, o accountability é um forte componente da prática de controle social das políticas públicas, uma vez que o direito à informação e a natureza dessa incidem, sobremaneira, na compreensão dos cidadãos sobre estas ações e supõe uma alteração do contexto relacional entre indivíduos e sociedade, passando de um modelo “monológico” para outro “dialógico” e “interativo” (JARDIM, 1999).
No contexto das atividades dos conselhos faz-se importante reportar às reflexões realizadas acima, uma vez que se reconhece que a opacidade e não a transparência é uma característica do objeto aqui estudado. Ao analisar os conselhos como atores importantes na definição das políticas públicas no Brasil, é preciso ressaltar os componentes reais que envolvem os fatos na construção destas ações, o que do ponto de vista empírico, distanciam- se das categorias e conceitos como participação, interesse, consenso, democracia, normas formais, interesse geral etc. (SILVA; ABREU, 2002).
Segundo os autores, ao lado da importância dos conselhos como instâncias definidoras de políticas, somam-se fatores empíricos de fragmentação e pluralidade que envolve as relações intra e extraconselhos como as intenções dos diversos atores, as alianças, os conflitos, que muitas vezes mostram-se de forma disfarçada, opaca. Assim, percebe-se que a força institucional dos conselhos reside na complexa relação entre as dimensões da participação dos setores sociais, das atribuições definidas legalmente, na capacidade de articulação intraburocrática e, sobretudo no lado mais visível desta instância que é a circulação de suas decisões (SILVA; ABREU, 2002).
Para esses autores,
a capacidade de o Conselho influenciar políticas públicas depende de sua capacidade de colonizar práticas, alianças, interesses e conflitos feitos, muitas vezes com objetivos ou ganhos heterogêneos entre si. E o seu principal instrumento é a construção de um discurso que vai se referir ao sistema, ao atendimento de saúde como um todo, ao Conselho, ao bem-estar, etc. Isso decorre apenas em parte das suas competências formais. Uma vez que o Conselho não tem poder discricionário, não pode dizer como alocar verbas, nem implementar políticas públicas. No espaço empírico entre o Estado, entendido como um conjunto de ideais, e a realidade de uma administração fragmentada, o Conselho consegue impor-se como um lugar onde é possível construir sínteses “impossíveis”, colocar lado a lado, como partes de uma mesma política, instituições que, por si só, não conseguiriam realizar esse feito (SILVA; ABREU, 2002, p. 39).