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Celso Daniel apresentou no seu programa de governo a proposta de inverter prioridades. Uma das mudanças propostas foi a inclusão social, através das melhorias nas condições de moradia da população de baixa renda. Pela primeira vez no município, um prefeito reconheceu em sua gestão a presença das favelas e apresentou propostas de melhorias, tendo feito a discussão da propriedade da terra.

Eis uma das manchetes da época, do Diário do Grande ABC, publicada em 08/05/1975:

Santo André manda favela para Mauá. Santo André poderá, dentro

de poucos meses, ser uma cidade sem favelas; a mulher do prefeito, Letícia Pezzolo, desenvolveu um programa de desfavelamento pelo qual cinco terrenos serão adquiridos em Mauá, município vizinho, e entregues aos favelados de Santo André para construção de casas de alvenaria (DIÁRIO DO GRANDE ABC, 1975).

Este capítulo desenvolverá como tema o contexto político, a concepção, o propósito, as dificuldades e os desafios para inverter as prioridades na cidade de Santo André. A análise será realizada a partir do momento em que o projeto de lei que criou instrumentos jurídicos para a regularização fundiária no município foi enviado à Câmara, enfrentando o conservadorismo da sociedade e o preconceito em relação aos favelados e à regularização das favelas.

Figura 2 – Barraco na Beira do Córrego dos Meninos, 1997

Figura 3 - Barracos de madeira em rua sem infra–estrutura e pavimentação, 1997

Fonte: Cid Blanco, 2005

Figura 4 - Vista aérea da favela, 1997

Figura 5 – Barraco localizado em trecho inundável da favela, 1997

Fonte: Cid Blanco (2005)

Com o objetivo de analisar o processo de aprovação da lei que instituiu ZEIS no município de Santo André, foram consultados os processos que tratam da matéria no Legislativo, como também foram realizadas três entrevistas com dois vereadores do PT e uma vereadora do PTB que fazia parte da bancada de oposição ao governo Celso Daniel. As entrevistas serão apresentadas durante o trabalho, conforme sua pertinência.

A noção de inversão de prioridades remete ao par captação/uso dos recursos públicos municipais. Aponta de imediato para a questão da distribuição de renda, pois coloca o problema de definir de que setores sociais captar recursos e para quais endereçá-los (DANIEL,1991, p. 04).

Pode-se incluir a cidade de Santo André bem próxima das concepções apresentadas por Lefebvre como uma sociedade em que a riqueza se configura como uma imensa acumulação de mercadorias. E nos marcos das relações sociais, o espaço torna-se instrumental, lugar e meio onde se desenvolvem estratégias para

diversos fins, entre eles subordinar o espaço ao poder, conservando as relações de produção do capitalismo.

A análise que o prefeito Celso Daniel fazia da legislação vigente na cidade de Santo André, anterior a sua eleição, era de que normas urbanísticas eram concebidas com parâmetros de vida urbana altamente elitista. Sua proposta, por outro lado, defendia uma cidade real, diferente da cidade pensada pelas elites burguesas, onde se concebia excluir da legalidade os setores sociais desfavorecidos, os moradores dos loteamentos clandestinos, irregulares e favelas.

“Para as relações entre as leis e a política, é preciso aprofundar a relação Estado - Cidade” (ROLNIK, 1998, p. 146). Assim, reconhecer a cidade ilegal como parte da cidade legal foi o primeiro passo para mudar a relação Estado - Cidade. Pensando na necessidade de substituir a noção de cidade ideal, baseada em normas excludentes, foi que se criou a nova legislação urbanística que garantiu a criação de Áreas de Especial Interesse Social - ZEIS, para viabilizar a democratização do solo urbano com a possibilidade de regularização fundiária, desregulamentação das normas de edificação e do tipo de uso do solo, garantindo o direito de vizinhança, permitindo-se a construção de área adicional (o solo criado) mediante o pagamento, pelo proprietário do imóvel, de uma quantia correspondente à valorização imobiliária assim gerada.

A história da irregularidade é marcada em grande parte pelo Estado, ao generalizar a questão urbana, elaborando leis que são aplicadas igualmente a realidades diferentes, não atendendo às demandas das comunidades.

Ao assumir a prefeitura de Santo André, uma das primeiras ações para inverter as prioridades foi encaminhar à Câmara o projeto de lei alterando a Lei Orgânica do Município13_.

Nos primeiros dias da gestão, o jornal local Diário do Grande ABC (1989) já noticiava mudanças na política urbana: “Santo André tira famílias de áreas de risco. Prefeituras petistas discutem o problema”.

Outra ação do prefeito Celso Daniel, ao pensar em criar na cidade Áreas de Especial Interesse Social, foi buscar na experiência de Recife o modelo para implantar em Santo André; para tanto, contratou uma profissional de Recife para coordenar os trabalhos de regularização fundiária na Prefeitura.

13 _{Com a Constituição Federal de 1988, os municípios passaram a ser regidos por Leis Orgânicas} próprias.

Recife é uma cidade marcada pela história de luta e resistência. Ali a população, destituída de qualquer direito a usufruir do solo e dos bens coletivos existentes na cidade, organizou o movimento popular com a Comissão Arquidiocesana de Justiça e Paz. Em 1983, conseguiram que o governo municipal aprovasse a lei 14.511, a chamada Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano, declarando 27 áreas como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS). Em 1985, deu-se início ao processo de urbanização e regularização das favelas. Para garantir a gestão democrática, em 1987, os movimentos populares obtiveram da Câmara a aprovação da Lei PREZEIS (Plano de Regularização das Zonas Especiais de Interesse Social). Foi um marco histórico na luta urbana, pois, pela primeira vez no Brasil, uma lei versando sobre AEIS - áreas de interesse social - foi aprovada.

A nova lei reconhecia o direito social à moradia acima do direito de propriedade e trazia para a pauta do país o princípio de que a terra existe para morar e não para ser fonte de lucro e especulação. Infelizmente, conforme Marinho (1995), a criação do PREZEIS não foi suficiente para garantir mudanças nas relações institucionais com a sociedade civil.

Os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988 contribuíram para fortalecer o PREZEIS e a aprovação do Estatuto da Cidade, em 1991, trouxe a definição do que significa cumprir a função social da cidade e da propriedade urbana, instrumentos jurídicos que ainda hoje tentam vencer as diversas barreiras discutidas ao longo deste trabalho.

Sob a coordenação da profissional pernambucana, no dia 20 de agosto de 1991, o prefeito Celso Daniel encaminhou para a Câmara de Santo André o PL 79, que dispunha sobre a instituição de áreas de interesse social – AEIS. Na justificativa do PL, observa-se que o tratamento específico para a população de baixa renda significa o cumprimento da proposta apresentada no programa de governo, no que se refere a acabar com os loteamentos irregulares e clandestinos. Diante da regularização específica, propunha-se corrigir as situações que impõem riscos à população, garantir segurança, habitabilidade e salubridade.

A lei trazia a proposta de proibir o remembramento de lotes, com o objetivo de fixar a população no local e conter a entrada do capital imobiliário interessado na mudança do uso do solo, e incentivava a participação popular, estabelecendo a obrigatoriedade da constituição de uma Comissão de Urbanização e Legalização, a fim de garantir o exercício pleno da gestão democrática do espaço de moradia.

Outro mecanismo proposto era a regularização das áreas públicas ocupadas por meio da Concessão do Direito Real de Uso (CDRU), por 90 anos no máximo e 35 anos no mínimo, como forma de manter o domínio da propriedade sob controle municipal. A concessão era onerosa, com valor por metro quadrado de urbanização social, fixado pelo Poder Público através de decreto. O valor cobrado era de acordo com a renda familiar e o prazo de pagamento não poderia exceder 25 anos, ficando facultada para o morador com renda até três salários mínimos a suspensão do pagamento por 5 anos. Os valores recebidos seriam encaminhados ao Fundo Municipal de Habitação.

A Câmara Municipal, ao receber o projeto de lei, solicitou que o prefeito informasse quantos assentamentos existiam no município na data de protocolo do PL, com descrição dos locais e o número de residências, levantamento dos vazios urbanos e informações detalhadas da faixa de renda das famílias ocupantes das áreas irregulares.

Tais questionamentos demonstram o despreparo da Câmara para análise e compreensão do PL apresentado, já que o critério para avaliar o conteúdo do projeto não era a quantidade de áreas irregulares no município e sim a necessidade de uma lei que não impedisse o Poder Público de melhorar as condições dos assentamentos informais.

O Executivo respondeu à Câmara que, naquele momento, a cidade tinha 89 assentamentos habitacionais (nomenclatura utilizada, na época, que depois passou a ‘assentamentos subnormais’), ocupados por população de baixa renda. Porém já havia uma análise que apontava 72 áreas a serem regularizadas com a lei proposta. Também foi informado que os dados e detalhes foram coletados do CENSO 1980, realizado pelo IBGE. No mesmo ofício de resposta à Câmara, o Executivo solicitava a inclusão de texto no projeto, autorizando a municipalidade a realizar retificação do perímetro das AEIS até 25% da área total, quando necessário, para abertura de ruas e adequação dos lotes no processo de urbanização. Quanto aos lotes vagos, o Executivo respondeu que na cidade havia 149.261 lotes, sendo 130.064 ocupados. Já o número de lotes vagos correspondia a 12,9% do total de número de lotes do município.

Em 20 de dezembro de 1991, foi publicada no Diário Oficial a aprovação da Lei Municipal 6.864. Conforme narrou o vereador Montorinho em entrevista, essa aprovação só aconteceu porque havia 3 mil pessoas na porta da Câmara Municipal

com carro de som e telão na hora da votação do PL. Convém lembrar que em toda votação de instituição de AEIS era difícil o debate com os vereadores da oposição: ”(...) o discurso da oposição era o seguinte: se a prefeitura fosse dar terras para os favelados teria que dar para cidade toda” (informação verbal)14_.

Após a aprovação da lei que permitia a instituição de AEIS na cidade, a primeira propositura para instituição de AEIS aconteceu no dia 18 de março de 1992, conforme a lei 6864/91, conhecida como ‘lei mãe’. Por ela, o Legislativo tem a prerrogativa de propor instituição de AEIS na cidade e apresentar o projeto de lei indicando a área, a Câmara deve encaminhar o processo ao Executivo para que seja realizado o estudo de viabilidade técnica. No dia 8 de maio de 1992, foram instituídas as AEIS nas seguintes favelas do município: Araguari, Tamarutaca, Apucarana e Cecília Maria.

Com a prerrogativa de indicar áreas para instituição de AEIS, os vereadores passaram a ter mais um instrumento político para trabalhar na cidade. Em razão disso, vereadores como Montorinho se mantêm com grande votação em áreas irregulares. Ele é o parlamentar que mais propôs instituição de AEIS na Câmara.

Se por um lado, o vereador ajuda a população no processo de regularização fundiária, propondo a lei, mobilizando o povo e cobrando agilidade do Executivo, por outro lado as áreas que não têm apoio de nenhum vereador ficam na fila dos processos na Coordenadoria de Regularização Fundiária da Prefeitura.

Rolnik (1997) observa o pacto da redemocratização com a periferia, onde as melhorias efetuadas costumam se transformar em votos e lideranças, em cabos eleitorais. Ao repensar a análise da urbanista, cabe ressaltar aqui a frustração na fala do ex-vereador Carlinhos: “(...) embora tenha realizado um trabalho intenso nas áreas irregulares, o povo não votou em mim; a regularização fundiária é lenta e caímos no descrédito muitas vezes” (informação verbal)15.

Talvez não seja este o papel do vereador, porém é uma prática constante nas áreas irregulares a presença do parlamentar, pois dele muitas vezes depende o sucesso para situar determinada área como prioridade de governo. Nesse contexto, a fala do ex-vereador Carlinhos é constante no parlamento. O diferencial de um parlamentar para outro talvez seja a maneira de trabalhar com a população que

14 _{Informação obtida do Vereador Montorinho, entrevista concedida à pesquisadora em 28.dez.2009.} 15 _{Informação obtida de Carlinhos Augusto, ex-vereador, em entrevista concedida à pesquisadora em} 30.nov.2009.

necessita de regularização fundiária, pois o processo participativo e a conscientização política são muito importantes para que o vereador colabore no processo como interlocutor das pessoas interessadas com o prefeito e também utilizando os instrumentos legais que lhe cabem, tais como defender verbas no orçamento para regularização, propor leis que possam contribuir para a regularização. O reconhecimento de suas medidas por todos, transforma-se, consecutivamente, em votos.

Celso Daniel, por sua vez, defendia a participação popular em todos os processos como uma maneira de conter o clientelismo na sua gestão.

Em pesquisa nos arquivos do jornal Diário do Grande ABC, foi possível encontrar, na data de 14 de setembro de 1980, o seguinte trecho:

O grito que vem da favela. Em assembléia geral, os favelados do

Grande ABC decidem que nenhum político poderá trabalhar nas favelas da região sem antes ter conseguido autorização da comissão do núcleo de favelas. Segundo os líderes do movimento, políticos procuram as favelas apenas para buscar filiações partidárias.

Como defensor do processo participativo em todas as instâncias, Celso Daniel percorria os núcleos, discutindo com a população suas necessidades, como testemunha uma das moradoras da favela Capuava, entre tantas outras que o admiravam:“(...) andava pelo núcleo com botas de borracha, amassava o barro com os pés junto com a gente, ele vinha direto aqui” (informação verbal)16.

No dia 15 de setembro de 1993, o chefe do Executivo encaminhou para a Câmara uma proposta para alterar a definição de famílias de baixa renda na ‘lei mãe’ de AEIS, como sendo aquelas que recebem até cinco salários mínimos mensais.

A declaração de Área de Especial Interesse Social é precedida de estudo de viabilidade técnica, jurídica e financeira. A partir da constituição da AEIS, forma-se a Comissão Municipal de Urbanização e Legalização – COMUL, composta por representantes da Prefeitura e por moradores do assentamento. Cabe a esta comissão elaborar e aprovar o Plano de Urbanização, que estabelece a forma de parcelamento e ocupação dos lotes e decide sobre a oportunidade e conveniência de realização de obras de urbanização e/ou outras formas de atuação do Poder Público na área. O Plano de Urbanização e Legalização é submetido à aprovação,

por decreto, pelo chefe do Executivo Municipal. Aprovado o plano, têm início as obras de urbanização e a regularização administrativa do parcelamento da gleba.

Para o caso de áreas públicas, ao final do processo, cada família recebe um termo de Concessão do Direito Real de Uso – CDRU, que deve ser averbado no correspondente Cartório Imobiliário.

Este instrumento confere aos moradores a posse do imóvel por períodos que podem variar de 35 a 90 anos, renovável por igual período, mediante o pagamento de um valor mensal, proporcional ao tamanho do lote. Em caso de morte do concessionário, o direito é transmissível aos seus herdeiros.

A implantação do instrumento jurídico da ZEIS foi fundamental para legitimar da posse dos moradores. Demarcar a área como ZEIS é o primeiro passo, de suma importância para a comprovação da posse.

Conforme Alfonsín (2007, p.83), “as ZEIS são um instrumento inovador no contexto do planejamento urbano brasileiro, rompem com a dinâmica segregatória”.

A lei foi sofrendo alterações para se adequar ao Estatuto da Cidade e a grande polêmica no parlamento hoje é com relação à instituição de ZEIS em áreas vazias, onde incide grande interesse do mercado imobiliário ainda encontramos preconceito e conservadorismo em relação à população de baixa renda; tal constatação é visível quando há disputa pela terra, pela propriedade.

O primeiro desafio para reforma urbana foi vencido por Celso Daniel, que conseguiu implantar ZEIS em todas as áreas de ocupação da cidade. A frase do vereador Montorinho ilustra a mudança em andamento: “(...) a palavra favelado era a mesma coisa de estar chamando de bandido; aos poucos isto foi mudando, o momento era difícil na Câmara” (informação verbal)17_.

A instituição de ZEIS hoje é uma prática comum em todo o país, o grande

problema é garantir que estes instrumentos aprovados sejam respeitados. Ao longo deste trabalho, serão levantadas dificuldades e conquistas para vencer o conservadorismo e o preconceito que ainda hoje permanecem nos processos que envolvem a propriedade da terra no nosso país.

Em 1999, a Prefeitura de Santo André reformulou a Lei de AEIS, a lei municipal 8.300, de 2001, substituiu a lei municipal 6.864, de 1991. A alteração foi proposta para atender a novas situações concretas, tais como: o adensamento dos

núcleos de favela existentes; a necessidade de verticalizar as construções e de permitir e regulamentar outros usos que não só o habitacional; a necessidade de agilizar os procedimentos de regularização e de instrumentalizar novas políticas públicas adotadas pelo município, como a geração de emprego e renda para os moradores das áreas urbanizadas.

A estrutura institucional e jurídica foi construída no decorrer dos anos, com diretrizes baseadas no eixo central dos programas de governo que sempre tiveram destaque para ainclusão social. É importante destacar a aprovação do Plano Diretor Participativo (lei 8.696), aprovado em dezembro de 2004, que permitiu a regulamentação do Estatuto da Cidade, garantindo a função social da terra na cidade de Santo André e que teve alterações realizadas pela lei 9.066, de 04 de julho de 2008.