Durante as décadas de 1970 e 1980, o IRPF (Imposto de Renda Pessoa Física) incidia, em média, sobre 12 faixas de renda, com alíquotas que iam de 0% a 60%, o que demonstra a progressividade do imposto. Hoje são apenas duas alíquotas: 15% e 27,5%. A primeira incide sobre os rendimentos de R$ 1.372,82 até R$ 2.743,25 e, a segunda, a partir deste último valor. O jornalista Nelson Torreão (1988), na dissertação de mestrado “O discurso do contribuinte – a Imprensa e o Imposto de Renda”, fez uma radiografia de um modelo tributário que estava no fim. No período analisado, décadas de 1970 e 1980, a arrecadação se baseava na tributação direta. A partir de então, esses tipos de tributos perderam importância, sendo privilegiada a tributação indireta.
Amparando-se em série estatística elaborada pelo Departamento Econômico do Banco Central, Torreão mostra que a carga de impostos diretos vinha aumentando desde a década de 1970. Naquele ano, a relação entre os impostos diretos e o PIB era de 9,23%; essa relação é crescente, apresentando variações em torno de 12% nos últimos anos da década de 70, caindo a 10,95% em 1980 e voltando a subir até o pico de 13,33% em 1982, para estabilizar-se, em seguida, em torno dos 11% (em 1985, último ano da série, a relação era de 11,76%).
O inverso se verifica com a série estatística da carga de impostos indiretos. Em 1970, a relação entre impostos indiretos e o PIB era de 16,73% e a partir daí cai sucessivamente até chegar a 10,39% do PIB na última série (1985). A receita líquida do governo também caiu nesse período.
Em 1988, o então diretor do Departamento Econômico (DEPEC) do BC, Sílvio Luiz Rodrigues, publicou um artigo na Folha de S. Paulo sobre a questão.
É curioso que, apesar da acentuada queda observada da carga tributária líquida, a sensação que se tem é de que se está pagando mais imposto. O que está acontecendo, ao que parece, é uma grande concentração da incidência de impostos diretos em determinadas faixas de contribuintes, ao tempo em que não se percebe (sic) os benefícios recebidos na forma de redução dos impostos indiretos ou aumento de subsídios, criando um clima de desconforto e revolta. (...) é muito mais fácil perceber o aumento do desconto do Imposto de Renda na fonte sobre os nossos salários, do que o subsídio implícito no preço do trigo e seus derivados. Como resultado, o governo sai perdendo e não tem o reconhecimento de quem está ganhando,
Dissertação de mestrado O discurso do contribuinte – a Imprensa e o Imposto de Renda FAC, UnB, Brasília, 1988).
A conclusão a que chegou Torreão na sua pesquisa é que a imprensa tinha um discurso engajado, defendendo uma redução de impostos para a classe média, mas, ao mesmo tempo, escamoteando alguns dados benéficos ao empresariado.
Se fosse refazer sua pesquisa hoje, o jornalista faria uma radiografia de uma estrutura tributária completamente diferente. Agora, os tributos indiretos é que compõem a maior parte dos impostos arrecadados. De acordo com estudo feito por Amir Khair (2006, p. 351), na década de 1980, os impostos indiretos representaram 49,1% da carga tributária, passando a 53,2% na década de 90 e chegando a 55% em 2002. Em compensação, os impostos diretos caíram de 50,9% na década de 1980 para 46,2% em 2002.
O Ipea, no Comunicado da Presidência nº 38, de 12 de janeiro de 2010, intitulado “Pobreza, desigualdades e políticas públicas”, informa que a tributação indireta sobre bens e serviços atingiu, em 2008, 48,44% da carga tributária. Já a tributação direta, sobre renda e patrimônio, foi de 26,63%, dos quais apenas 3,18% foram sobre o patrimônio. Segundo o mesmo estudo, nos países da OCDE, a tributação indireta representa 31,5% da carga tributária e a tributação sobre a renda é responsável por 35,7%.
Apesar de haver uma discrepância em termos de percentuais, quando comparamos os dados apurados pelo Banco Central e os cálculos feitos por Khair, o que coincide nas duas análises é a tendência de queda dos impostos diretos na participação da carga tributária.
As palavras de Sílvio Luiz Rodrigues, ditas em 1988, parecem mostrar o caminho que os governantes seguintes percorreriam para aumentar a arrecadação sem que houvesse, na imprensa, a grita geral vivida em 1987, quando o Jornal da Tarde fez uma campanha para que as pessoas deixassem de declarar o IRPF.
É importante lembrar que a escolha dos governos pela tributação indireta se deu porque esta é uma forma de arrecadação fácil, que responde com mais facilidade às crescentes demandas por recursos do Estado. Falcão (2003) argumenta que um sistema tributário indireto molda-se às necessidades atuais e tem, por isso, um papel predominante nos recentes processos de reforma tributária.
“Apesar de seu caráter regressivo, os impostos indiretos apresentaram duas vantagens maiores em relação aos impostos diretos e que foram responsáveis por seu impulso. A primeira está relacionada com o critério de eficiência. A segunda vantagem está relacionada com o fato de que se um determinado contribuinte sonegar o imposto incidente sobre os seus ganhos, será inexoravelmente tributado quando consumir bens ou serviços”, ensina Falcão.
Esse caráter indolor permitiu um aumento substancial da carga tributária.8 Como mostra Prado (2006, p.180), a carga tributária brasileira alcançava, em 1970, o patamar de 25% do PIB (Produto Interno Bruto), mantendo essa oscilação até 1978-1979. Nos anos 1980, houve queda na arrecadação, atingindo 22% do PIB, em 1988. A partir dos anos 1990 constatou-se uma tendência de alta. Um novo patamar, por volta de 27%, foi alcançado em 1993, saltando depois de 1994 para 29% e chegando em 2001 a 34%. Esse percentual, com elevações para cima, permaneceu por toda a primeira década do século XXI.
Os dados oficiais mais atuais sobre a carga tributária estão divulgados na página do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística) e referem-se ao ano de 2006. Naquele ano, segundo os cálculos oficiais, a carga foi de 34,1% do PIB.
Segundo o IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário), entidade privada, sediada em Curitiba, que se especializou e se notabilizou na análise das contas tributárias, a carga tributária em 2009 deve ter ficado em 35,02% do PIB, com uma queda de 0,14 pontos percentuais em relação a 2008.9 Essa diminuição se deve à redução do IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados) sobre carros e eletrodomésticos proposta pelo governo central para combater a crise internacional.
Para Oliveira (2006, p. 35), não deixa de ser irônico que a brutal elevação da carga tributária a partir dos anos 90 tenha ocorrido em governos adesistas ao pensamento e às
8 Será aplicado o conceito de carga tributária usado pela Receita Federal do Brasil (RFB) e IBGE (Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística), que definem a carga com base no PIB (Produto Interno Bruto). “O conceito de tributo utilizado é amplo e inclui pagamentos efetuados a título de FGTS, Sistema S e contribuições previdenciárias. O valor total representa, como parcela do PIB, o volume de recursos que a esfera privada transfere compulsoriamente para financiar ações em nome da coletividade”, explica o estudo “Estatísticas
Tributárias 10 – Carga Tributária no Brasil 2006” – Brasília, julho de 2007, elaborado pela Coordenação-Geral
de Política Tributária da Receita Federal do Brasil, disponível no endereço
http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/estudotributarios/estatisticas/CTB2006.pdf, acesso em 13/11/08, às 18h30.
fórmulas mágicas contidas no ideário do Consenso de Washington. De acordo com esse ideário, o Estado deveria se retirar da cena econômica, reduzindo sua intervenção e participação na vida econômica, por meio do processo de privatização de empresas estatais, diminuição da carga tributária, desregulamentação etc.
Já para muitos economistas, entre eles o ex-ministro da Fazenda e ex-deputado federal Antonio Delfim Neto, o aumento da carga tributária brasileira após a década de 80 se deve à aprovação da atual Constituição Federal, em 1988, que universalizou o acesso à saúde e à educação. Em artigo publicado na Folha de S. Paulo, em 16 de janeiro de 2008, ele sustentou a tese de que a universalização dos serviços de saúde e educação exigiu um grau de tributação maior do que a dos países emergentes com o mesmo nível de renda per capita, mas menor sensibilidade social. “Esse é um fato que temos de reconhecer e com o qual temos de aprender a conviver”, ensinou.
Para Delfim Neto, o problema está na forma como o Estado brasileiro aplica os recursos arrecadados.
Se usado para arcar com os custos do ajuste fiscal e, consequentemente, com o pagamento de juros da dívida interna, ou para financiar políticas públicas, o fato é que a carga tributária brasileira é alta. Em relação a outros países, o Brasil tem uma carga tributária proporcional ao PIB, maior do que os Estados Unidos e Austrália, por exemplo, porém menor do que é cobrado pela França e Itália. Os dois primeiros países têm uma carga de 27,3% e 30,9% respectivamente, contra 44% e 40,6% cobrados dos franceses e italianos. Porém, os percentuais brasileiros são bem maiores do que aqueles cobrados por países em estágio de desenvolvimento semelhante, como México, Chile, Venezuela e Argentina, que têm cargas de 15,7%, 21,7%, 12,8% e 21,4%, segundo Khair (2006, p. 349).