O “nascimento” do Estado avaliador no Brasil, ou melhor, das políticas que caracterizam esse modelo teórico de ação estatal, podem ser localizadas na década de 90, na Reforma do Estado Brasileiro, proposta no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), de 1995 a 2002. A reforma seguiu a tendência mundial de diminuição dos gastos públicos no setor social e produtivo e aumento da função fiscalizadora, deixando o Estado de “ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento”. (BRASIL/MARE, 2005, p.12). O discurso do governo enfatizava ainda a necessidade de mudanças urgentes no aparato burocrático e a ampliação da representatividade política dos cidadãos, pela criação de espaços públicos não-estatais, nos quais os cidadãos-clientes poderiam melhor controlar a qualidade dos serviços públicos recebidos ou contratados.
A partir dessa reforma, as estratégias características do Estado avaliador, anteriormente comentadas, começaram a dominar os discursos e as práticas na Educação Superior. Termos como privatização, prestação de contas, responsabilização e rankings, passaram a ser constantemente utilizados no campo científico-educacional brasileiro. A ideia que a regulação da Educação Superior não interessava apenas ao Estado, mas a toda
a sociedade ganhou força. Por isso, mesmo que a palavra stakeholders não tenha figurado no novo vocabulário introduzido pela reforma, esta se constituiu em uma das grandes estratégias utilizadas para legitimar as mudanças propostas pelo Estado.
Assim, os defensores da reforma a divulgavam como um processo de inclusão da sociedade na gerencia do país, de transformação dos cidadãos em parceiros do Estado. Tal era a posição de Bresser Pereira, para o qual “a renovação da institucionalidade política começa[va] assim a erigir-se em tema central, colocada em dupla dimensão: a accountability como demanda expressa perante as instituições públicas; e a cidadania como sujeito político direto”. (PEREIRA; GRAU, 1999, p. 23). No mesmo sentido, defendia Paulo Renato de Souza, ministro da educação de 1995 a 2002, que a reforma se constituía em uma mudança no modus operandi da política social brasileira, estabelecendo uma interação direta do Estado com a sociedade e, por isso, “evitando explicitamente as mediações corporativas, partidárias e clientelísticas”. (SOUZA, 2005, XXIII).
Apoiada sobre justificativas de transparência, democracia e mudança a reforma estatal era apresentada como um momento inexorável e positivo ao desenvolvimento nacional, e as políticas avaliativas como estratégia de pressão da sociedade sobre as agências formativas, permitindo harmonizar a oferta educacional às reais demandas do povo brasileiro.
Os encaminhamentos adotados pelo governo seguiram modelos internacionais, vindos principalmente do Banco Mundial (BM). Essa aproximação de visões é perceptível, por exemplo, segundo Kruppa (2001), na proposta do plano "Brasil em Ação", para o período 1995 – 1998, na qual o governo defendeu a necessidade de um novo modelo de gestão no qual o setor privado deveria possuir um papel importante, interagindo com os agentes públicos. A “estreita colaboração” do governo brasileiro com o BM foi enfatizada também pelo próprio banco ao divulgar seus eixos de ação para o período de 2000 a 2002.
Uma ideia-força do BM assumida pelo governo, por meio do Mec, foi a que concebe a educação básica como prioritária para os investimentos públicos, sendo o setor privado estimulado a investir nos cursos superiores e na área da pesquisa. A entrada maciça do setor privado na Educação Superior deveria permitir o surgimento de um “mercado diversificado e flexível de cursos superiores” que conseguisse atender as “múltiplas demandas do desenvolvimento econômico e social e as necessidades de aprendizagem de um alunado diversificado” (BM, 2003, s/p).
Na mesma linha de argumentação do BM, o Mec adotou uma postura contrária ao modelo unificado (ensino-pesquisa-extensão), o acusando de caro, obsoleto e incapaz de inserir os estudantes nas novas dinâmicas econômicas. Contrapondo este modelo, o Mec defendeu, durante toda a década de 90, a organização de um sistema de Educação Superior no qual a universidade fosse apenas uma das formas possíveis, existindo
instituições não universitárias, mantidas principalmente pela rede particular. A qualidade deste ensino, apesar de privado, seria garantida pelo Mec por meio de mecanismos de “controle” e avaliação.
É neste cenário que a avaliação ganha centralidade nas políticas estatais. Centralidade porque existiam políticas avaliativas anteriores a este período, mas de forma insipiente e descontinua. Como evidência Horta (2006), as avaliações educacionais realizadas pelo Estado brasileiro possuem como antecedentes os levantamentos e medições estatísticas, tanto que incluem a criação do IBGE, em 1934, como parte dessa trajetória. Entretanto, o órgão que efetivamente desenvolveu as práticas de medição educacional no país foi o Instituto Nacional de Pesquisa e Estudos Educacionais (Inep), fundado em 1937, sob a denominação de Instituto Nacional de Pedagogia. Inicialmente, o Inep se voltou para o estudo da psicologia escolar e à análise dos custos e despesas educacionais, por nível de ensino, com objetivo de subsidiar os estudos internacionais comparados. Apesar dos avanços do Inep, as primeiras experiências avaliativas ocorreram por iniciativa da Capes, que a partir de 1976, passou a avaliar os programas de pós- graduação em todo o país. (HORTA, 2006).
Assim, quando o governo colocou em destaque as políticas avaliativas, o Brasil já possuía alguns órgãos com experiência em avaliação e medição educacional. Aliás, avaliação e medida foram tomadas praticamente como sinônimos, porque a avaliação, liderada pelo Inep, passou a privilegiar o uso de indicadores quantitativos e os testes criteriais estandartizados. Neste sentido, apesar da avaliação possuir uma história anterior a Reforma estatal da década de 90, é somente a partir desta que a avaliação deixa de ser uma política de governo e passa efetivamente a expressar uma política de Estado, figurando como elemento constante nas estratégias de legitimação da esfera estatal.
Para Souza (2005), a avaliação compôs a tríade que explica o êxito das políticas reformistas durante seu mandato a frente do Mec. Segundo este, o trio avaliação, informação e comunicação permitiram contar com a parceria da sociedade nas questões educacionais porque responderam a uma demanda de participação que vinha aumentando desde a redemocratização do país na década de 80.
Contudo, a transformação da sociedade em stakeholders não foi uma criação do governo Fernando Henrique Cardoso, o que este fez foi utilizar a insatisfação social que já existia para legitimar suas estratégias reformistas. Tanto que a pressão social sobre as IES vinha crescendo antes deste governo, tendo na mídia, escrita e televisionada, seu principal canal de divulgação. As críticas eram as mesmas que historicamente emanaram das classes médias brasileiras, no caso, a qualidade do ensino e a quantidade de vagas disponíveis, sobretudo nas universidades públicas que continuavam absorvendo apenas
uma pequena parte da demanda, considerada “mais preparada” e em sua maioria oriunda de grupos com maior poder aquisitivo.
Antes da gestão do presidente Fernando Henrique Cardoso, as universidades responderam as pressões da sociedade e da mídia por meio da proposição de um modelo avaliativo que vinculava autonomia e qualidade institucional. A Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes) formulou e apresentou a proposta, denominada de Programa de Avaliação Institucional das Universidades Brasileiras (Paiub), à Secretária de Ensino Superior do Ministério da Educação (Sesu/Mec). Após aprovação ministerial, em 1994, o Paiub tornou-se referência para a avaliação das IES.
A articulação entre qualidade e autonomia se expressava nos três momentos propostos pelo Paiub: autorreferência, autoanálise e autodesenvolvimento. Esses três momentos intentavam garantir, por meio da avaliação, uma reflexão coletiva sobre a práxis universitária que a permitisse avançar qualitativamente, respondendo a seus compromissos sociais e científicos de forma criativa e democrática.
Essa situação evidencia que as IES, em especial as universidades públicas, já vinham realizando mudanças administrativas e acadêmicas a partir de avaliações internas, que representavam uma reflexão endógena e coletiva, pois contava com diferentes interlocutores como a Andes, SBPC, Fasubra e OAB. As mudanças propostas encaminhavam para uma ampliação da democracia interna das universidades e a melhoria do relacionamento das IES com as demandas sociais. Compreendiam as universidades a urgência em conciliar os desafios da gestão democrática, com o estabelecimento de novos padrões de qualidade e a produção de tecnologia.
Quando iniciou o governo Fernando Henrique Cardoso o Paiub foi inicialmente incluído como um dos procedimentos avaliativos das IES, mas perdeu a centralidade que possuía, sendo obscurecido pelo Exame Nacional de Cursos (Enc), instituído pela Lei nº 9.131, de 24 de novembro de 1995, e pela portaria ministerial n° 249, de 18 de março de 1996. Os debates em torno do Enc, batizado de “provão” pelo movimento estudantil, ganharam visibilidade na mídia e mobilizaram a opinião pública em torno desse mecanismo avaliativo, ampliando a importância que efetivamente esse exame deveria ter. Como analisa Dias Sobrinho (2000, p. 135) “a celeuma sobre o provão que a imprensa alimentou a partir de 1996 lançou uma cortina de fumaça sobre várias modalidades de avaliação da educação superior brasileira. Em virtude disso, avaliação da educação superior no Brasil passou a ser popularmente sinônimo de provão”.
Diferente do Paiub, o Enc expressava claramente o compromisso político do Estado brasileiro com o ideário neoliberal de concorrência de mercado, pois a educação passou a ser concebida como um serviço que deveria ser avaliado, tendo por foco a verificação da qualidade e seus reflexos na área econômica. A partir dessa visão economicista o Enc
difundiu a lógica competitiva dos rankings, da classificação entre melhores e piores instituições, entre os agentes do campo científico-educacional brasileiro.
O Enc não apenas obscureceu o Paiub, como também expressou a forma de consolidação do Estado Avaliador no Brasil, pois a trajetória deste exame sintetiza as dinâmicas utilizadas para legitimar este modelo de ação estatal perante a sociedade brasileira, por meio das táticas de accountability, stakeholders e rankings.
Segundo relembra Souza (2005), ministro que instituiu o “provão”, as situações que deflagraram a proposta do exame foram os problemas existentes no sistema de acreditação das IES, que ocorria sem nenhuma avaliação objetiva da qualidade, o que considerava problemático em virtude da expansão das matrículas na Educação Superior, iniciada na década de 70, sobretudo em faculdades e universidades privadas, e das críticas da sociedade à qualidade do ensino ministrado nestas instituições. Por esse argumento, o Enc foi originalmente delineado para servir de base objetiva para o sistema de acreditação e ampliar a qualidade do ensino pela transformação das boas instituições em referencia para as mais frágeis, pela comparação entre as performances. Todavia, a inclusão das IES de referencia, no caso as universidades, que eram protegidas pela autonomia universitária, ratificada na Constituição de 88, demandou estratégias especificas que as obrigassem a participar, sem que isto significasse ilegalidade. Esta situação foi resolvida pela inclusão do exame como requisito adicional para emissão do diploma de qualquer IES credenciada.
Mesmo afirmando que não feria a autonomia universitária, o Enc sofreu duras críticas das universidades públicas que entendiam que a obrigatoriedade do exame para os alunos, na prática, também obrigava as instituições a aderirem ao projeto. Além do mais, uma única prova dificilmente seria capaz de aferir a qualidade do ensino ministrado nessas instituições e muito menos garantir a elevação da qualidade nas IES consideradas frágeis e precárias.
A principal tática do governo para rebater as críticas das universidades públicas e legitimar o Enc foi o debate direto com a sociedade através dos meios de comunicação. Na mídia escrita, se destacam os artigos publicados pelo próprio ex-ministro Paulo Renato de Souza e outras matérias diretamente relacionadas ao exame, publicadas na Folha de São Paulo, no Correio Brasiliense entre outros. Na mídia televisionada, a propaganda e a intensa participação do ex-ministro em diversos programas, alguns inclusive destinados ao público jovem, como o realizado na MTV, garantiram boas repercussões para a iniciativa do Mec. Estratégias de marketing também foram fundamentais para o apoio da sociedade ao projeto, entre estas a adoção do nome com o qual a Une tentava desmoralizar o Enc. Assim, o termo “provão” passou a ser utilizado também pelo Mec, na tentativa de transformar o sentido pejorativo do apelido. Essa estratégia deu origem a “Revista do Provão”, dirigida a todos os alunos que realizariam o exame, com artigos e entrevistas que evidenciavam a importância do teste na elevação da qualidade da Educação Superior. (SOUZA, 2005).
A estratégia de assumir a sociedade como um “interessado” legítimo na Educação Superior, como um stakeholders, permitiu ao governo utilizar a histórica pressão social sobre as universidades, em relação à qualidade e a quantidade vagas, e ao mesmo tempo eximir o Estado pelos problemas educacionais. A parceria do Estado com a sociedade, sob a lógica da responsabilização ou accountability, permitiu que o Enc ganhasse adesão fora dos muros das universidades, tanto que “os defensores da nova proposta começaram a surgir, especialmente vindos da sociedade instruída em geral, mas não pertencentes à academia, como profissionais, dirigentes empresariais e jornalistas”. (SOUZA, 2005, p. 156).
A tática da responsabilização acirrou as críticas da sociedade e da mídia em relação à atuação das IES, acusadas de ignorar as novas necessidades formativas, colocadas pelas mudanças no mundo do trabalho e pela introdução das TIC, por isso, “o debate mostrava claramente uma profunda dissociação entre a percepção da sociedade sobre nosso sistema de ensino superior e a visão de nossa comunidade acadêmica” (SOUZA, 2005, p. 156). Nesse processo de pressão social sobre as universidades, o Enc era defendido pelo governo como uma forma de accountability necessária ao sistema, como uma prestação de contas públicas se as IES estavam realmente oferecendo uma formação de qualidade.
Pelas estratégias citadas, o Mec conseguiu garantir a obrigatoriedade do exame, a participação maciça dos estudantes – em que pese alguns boicotes liderados pela Une –, a continuidade deste mecanismo e a absorção de sua necessidade pelos próprios agentes do campo científico-educacional. Este processo evidencia que a avaliação se tornou um discurso forte e, como tal, absorvido e refratado pelas IES, tanto que quando houve a possibilidade de cancelamento do exame, após a mudança presidencial, esta modalidade de avaliação externa continuou, apesar de algumas mudanças metodológicas e de nomenclatura, pois o Enc passou a ser chamado de Enade.
O Enc teve sua primeira edição em 1996 e abrangeu as áreas de Direito, engenharia e administração. O último exame realizado na gestão Fernando Henrique Cardoso foi em 2002 e contou com 24 áreas. A tabela 5 evidência o crescimento na abrangência do “provão” até 2003, quando foi substituído pelo Enade.
Tabela 5 - Número de cursos e áreas de conhecimentos que participaram do Exame Nacional de Cursos - Brasil, 1996 - 2003.
Ano Cursos Áreas de conhecimento
1996 616 03 1997 822 06 1998 1.710 10 1999 2.151 13 2000 2.888 18 2001 3.701 20 2002 5.031 24 2003 5.897 26
A tabela demonstra que de 1996 a 2003 o “provão” ampliou significativamente o número de áreas avaliadas e a quantidade de cursos participantes. Isso desvela que apesar da resistência das universidades e da contestação realizada pelo movimento estudantil, em particular a Une, o exame conseguiu se consolidar como mecanismo avaliativo.
Compatível com as estratégias do Estado avaliador, anteriormente analisadas, o “provão” se caracterizou como um teste criterial estardartizado com efeitos normativos e, como tal, provocou, ao mesmo tempo, efeitos de mercado e de quase-mercado. Isso porque, por um lado, ampliou a regulação estatal sobre as IES e, por outro, incentivou a competição entre as instituições, pois a divulgação dos resultados assumiu a lógica dos
rankings.
Como nos ensina Dias Sobrinho (2000) o alvoroço em torno do “provão”, possuiu um lado positivo, pois colocou a avaliação das IES no centro do debate nacional, mas o encaminhamento da discussão escondeu a essência do problema, pois pouco se falou sobre avaliação educativa, quase nada se discutiu sobre como avaliar para efetivamente melhorar os processos formativos e sobre quais condições trabalhavam as universidades públicas brasileiras. Além disso, o debate não foi capaz de pôr em evidencia que medir não é avaliar; que um instrumento isolado não pode ser considerado um programa formativo e que é muito questionável a relação mecânica entre o desempenho em uma prova e o processo formativo recebido.
Ainda para Dias Sobrinho (2000), faltou discutir os efeitos deste tipo de avaliação na qualidade do sistema, pelo perigo do ensino se reduzir a estudar para a prova, o que diminuiria a complexidade da formação universitária. Outro perigo é que o exame, ao induzir a tecnificação, pelo ajuste dos cursos às exigências do mercado, negaria o sentido público da educação, pois as universidades, além de formar profissionais competentes, devem formar cidadãos ativos e críticos, capazes de participar e construir uma nação mais justa.
Nesse sentido, os debates provocados pelo “provão” se mantiveram na superficialidade do tema avaliativo e sugeriram um impasse a ser resolvido pela sociedade: de um lado o governo, tentando modernizar as IES; de outro, a comunidade acadêmica, encastelada em seus muros, não aceitando ser avaliada, omitindo-se que estas já vinham desenvolvendo processos de autoavaliação. O resultado: a legitimidade social a um mecanismo avaliativo isolado, que dificilmente seria capaz de solucionar o dilema da quantidade com qualidade que tanto preocupava a sociedade, em especial as classes médias.
Além da legitimidade social, o Estado Avaliador foi sustentado juridicamente por meio de amplas reformas realizadas em todos os níveis educacionais, que movimentaram a década de 90, antes mesmo do governo Fernando Henrique Cardoso, pela enxurrada de medidas provisórias, decretos, portarias, resoluções e pareceres.
Ainda no governo Itamar Franco, que substituiu o presidente deposto Collor de Melo, as preocupações avaliativas se fizeram sentir no Plano Decenal de Educação para Todos. Este documento atendeu as exigências da Unesco para que os países membros elaborassem planos educacionais em conformidade com a Declaração Mundial de Educação para Todos, resultante da Conferência Internacional de Jontien, em 1990. Como analisa Fonseca (2010) o plano brasileiro adsorveu as orientações doutrinárias e as metas quantitativas do fórum internacional, bem como a ênfase no desenvolvimento de sistemas de avaliação da educação básica, voltados a aferir a aprendizagem dos alunos. As orientações do plano foram confirmadas durante a década de 90 pela institucionalização do Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb).
O marco nacional do processo de institucionalização das políticas avaliativas foi a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB, Lei no 9.394/96), pois esta oficializou os novos parâmetros e princípios defendidos pelo Governo Federal. A aprovação da LDB expressou a tensão vivida no período entre os representantes das universidades e o Mec, porque em 25 de outubro de 1995 o Senado Federal aprovou o substitutivo do Senador Darcy Ribeiro, que descaracterizava a proposta elaborada em seminários e encontros nacionais promovidos pela Andes - SN, demonstrando que os interesses do governo da época não convergiam com os dos profissionais da educação.
Pela LDB o espírito da reforma do Estado foi difundido oficialmente no campo educacional brasileiro. A accountability foi contemplada no artigo 9º, nos incisos VI, VIII e IX, que instituiu como dever da União: assegurar a realização de processo nacional de avaliação do rendimento escolar para todos os níveis de ensino; organizar a avaliação das Instituições de Educação Superior, bem como credenciar e supervisionar os cursos nelas ofertados. Por meio desses três procedimentos, com focos diferenciados – no aluno, na instituição e no curso –, seria possível analisar, comparar e divulgar a qualidade do serviço prestado pelos diferentes agentes educativos, em todos os níveis, sobretudo os responsáveis pela Educação Superior. No mesmo sentido, o artigo 46 indica que a autorização e o reconhecimento de cursos, bem como o credenciamento das instituições de Educação Superior, terão prazos limitados e renovados periodicamente, após processo regular de avaliação.
Outro aspecto importante da reforma contemplado na LDB foi à possibilidade de lucro pelas instituições privadas de Educação Superior, ao permitir que estas apresentassem diferentes graus de abrangência ou especialização, o que inclui a possibilidade de criação de IES privadas com e sem fins lucrativos. Por essa medida, a LDB incentivou o crescimento do mercado educacional que caracteriza o Estado Avaliador, pois autorizou a inclusão de IES pouco alimentadas pelas illusios acadêmicas e mais voltadas à obtenção do lucro, essa doxa primordial do campo econômico.
Em que pesem as críticas ao caráter regulatório da avaliação institucional expresso na letra da lei, a LDB também inovou e avançou do ponto de vista pedagógico ao incluir explicitamente a preocupação com a qualidade do ensino ofertado no Brasil, tanto que, no Titulo II, “Dos princípios e fins da educação nacional”, no inciso IX, se estabelece como fundamental à Educação a “garantia de padrão de qualidade”. Embora a LDB defina no Título III, “Do direito à educação e do dever de educar”, no inciso X, que os padrões de